Fundament oder Ablasshandel?

Mit dem Emissionshandel will die EU den Ausstoß klimaschädlicher Gase reduzieren. Nur ist er wirklich dazu geeignet, die Pariser Klimaziele zu erreichen?
Emissionshandel:

Wer mehr ausstößt, kann sich davon sozusagen „freikaufen“, indem er Zertifikate kauft.

Tagtäglich werden klimaschädliche Gase in die Luft ausgestoßen. Um diese zu reduzieren, wurde im Jahr 1997 in der japanischen Stadt Kyoto der so genannte Emissionshandel aus der Taufe gehoben. Damals einigten sich die Vertragsstaaten darauf, den weltweiten Gesamtausstoß Schritt für Schritt zu reduzieren. Wer mehr ausstößt, kann sich davon sozusagen „freikaufen“, indem er Zertifikate kauft. Dieses System hat man in der EU adaptiert.

Verfeuert ein Industrieunternehmen oder ein Kraftwerk in der EU Kohle, Erdöl oder Erdgas, so zahlt es dafür doppelt: zum einen den Preis für den Energieträger selbst, zum anderen den Preis, der für die Belastung der Atmosphäre mit dem Treibhausgas Kohlendioxid (CO2) zu Buche schlägt. Denn seit 2005 braucht es für diese umweltbelastende Tätigkeit in der EU eine Berechtigung. Seither müssen alle großen Energieverbraucher für die Menge der von ihnen ausgestoßenen Treibhausgase Zertifikate vorlegen, die einen Marktpreis haben. Die Gesamtmenge dieser Zertifikate ist begrenzt, und die Unternehmen können sie untereinander handeln.

Ein „Cap and Trade“-System

Unternehmen die Wahl, entweder ihre Emissionen zu vermindern oder höhere Emissionen durch Zukauf zusätzlicher Zertifikate zu ermöglichen.

Dies ist die Grundkonzeption des Europäischen Emissionshandels (EU Emis­sions Trading System, ETS), der aus zwei Elementen besteht: Erstens ist die Gesamtmenge an Emissionen dadurch beschränkt, dass in der EU in jedem Jahr nur eine vorgegebene Menge an Zertifikaten ausgegeben wird. Zweitens können die Unternehmen die Zertifikate untereinander handeln. Dadurch haben sie die Wahl, entweder ihre Emissionen zu vermindern oder höhere Emissionen durch Zukauf zusätzlicher Zertifikate zu ermöglichen.

Das System sollte zunächst dazu beitragen, dass die EU das Kyoto-Ziel erreicht. Demnach sollten in den Jahren 2008 bis 2012 acht Prozent weniger klimaschädliche Gase ausgestoßen werden als 1990. Mit einigen Anpassungen – etwa der stärkeren Zentralisierung der Vergabe der Zertifikate und einem Ende der Gratiszuteilung von Zertifikaten für die Stromerzeuger – wird das System seit 2013 weitergeführt.

Reduktion um 43 Prozent bis 2030

Bis zum Jahr 2030 sind die Ziele der EU-Klima- und Energiepolitik bereits verbindlich festgelegt: Der Ausstoß an Treibhausgasen soll dann um 40 Prozent geringer sein als 1990. Die energieintensive Industrie und die Energieversorger haben an den gesamten Emissionen der EU einen Anteil von etwa 45 Prozent; die restlichen 55 Prozent der Emissionen entstehen vor allem in den Sektoren Verkehr, Raumwärme, Gewerbe und Landwirtschaft. Während die Mitgliedstaaten in diesen Bereichen Reduktionsmaßnahmen umsetzen müssen, damit das Ziel 2030 erreicht wird, ist die Emissionsverringerung der Industrie im Rahmen des ETS ein gesamteuropäisches Projekt. Hier soll bis 2030 im Vergleich zu 2005 eine Reduktion um 43 Prozent gelingen.

Die Teilnahme am Emissionshandel ist verpflichtend: Jeder Betreiber einer Industrieanlage, die unter die Richtlinie fällt, muss mitmachen.

Die Teilnahme am Emissionshandel ist verpflichtend: Jeder Betreiber einer Industrieanlage, die unter die Richtlinie fällt, muss mitmachen. Das betrifft etwa alle Stahlwerke, Zementanlagen, Papierfabriken, viele Chemieunternehmen sowie alle größeren kalorischen Kraftwerke – in der gesamten EU sind das ungefähr 11.000 Anlagen, in Österreich knapp 200.

Jeder Betreiber einer solchen ETS-Anlage muss sicherstellen, dass seine CO2-Emissionen durch Zertifikate gedeckt sind. Zu Beginn des Folgejahres sind Zertifikate im Umfang der Emis­sionen des vorangegangenen Jahres an den Staat zurückzugeben; sie werden gelöscht. Zertifikate behalten ihre Gültigkeit über das Jahr der Ausgabe hinaus. Das heißt, dass nicht gelöschte Zertifikate auch zur Abdeckung der Emis­sionen in späteren Jahren aufbewahrt werden können. Betreiber erhalten Zertifikate durch Ersteigerung, durch Gratiszuteilung oder durch Kauf von anderen Betreibern. Die Gratiszuteilung soll die Kostenbelastung für produzierende Unternehmen verringern, um den Druck zu mindern, die Produktion in Drittstaaten zu verlagern, in denen keine vergleichbare Kostenbelastung für die CO2-Emissionen besteht („Carbon Leakage“, siehe unten).

Auktionen

Jedes Jahr geben die EU-Staaten eine bestimmte Menge an Zertifikaten aus; diese Menge sinkt von Jahr zu Jahr. Dadurch ist sichergestellt, dass nicht mehr emittiert wird, als es dem Ziel für 2030 entspricht.

Jedes Jahr geben die EU-Staaten eine bestimmte Menge an Zertifikaten aus; diese Menge sinkt von Jahr zu Jahr.

Ein Teil der Zertifikate wird den Unternehmen gratis gegeben, ein Teil wird versteigert. Der Preis der Emissionszertifikate bildet sich am Auktionsmarkt und am Sekundärmarkt. Während der Preis lange Zeit bei etwa fünf Euro pro Tonne lag, stieg er in den letzten eineinhalb Jahren deutlich und liegt derzeit (Anfang August 2019) knapp unter 30 Euro. Das ist ein Zeichen dafür, dass die Zertifikate knapper sind, als sie es lange Zeit waren.

Denn über einige Jahre gab es im EU-ETS einen bedeutenden Überschuss an Zertifikaten, und zwar aus zwei Gründen: Erstens führte die Krise 2008 zu einem Einbruch von Nachfrage und Produktion, sodass den ETS-Unternehmen viel mehr Zertifikate zur Verfügung standen, als ihnen zugeteilt worden waren. Zweitens konnten Betreiber von ETS-Anlagen zu einem gewissen Teil auch projektbezogene Zertifikate aus anderen Staaten verwenden, um ihre Emissionen zu bedecken. Da diese deutlich billiger waren als die ETS-Zertifikate, kam es zu einem Zustrom projektbezogener Zertifikate.

Seit Anfang 2019 werden Teile des Überschusses vom Markt genommen. Das ist der wesentliche Grund für das Ansteigen des Zertifikatspreises, der in den letzten zwei Jahren zu beobachten war.
Der niedrige Preis im EU-ETS wurde von vielen als Zeichen des Versagens des Systems gedeutet. Doch es war bald klar, dass vor allem das Überangebot an Zertifikaten den Preis drückte. Daher wurden auf Vorschlag der Europäischen Kommission Schritte gesetzt, die die Überschussmenge verringern sollten. Dies war vor allem die Bildung der sogenannten Marktstabilitätsreserve: Seit Anfang 2019 werden dabei nach einem gewissen Automatismus Teile des Überschusses vom Markt genommen. Dieser Eingriff ist der wesentliche Grund für das Ansteigen des Zertifikatspreises, der in den letzten zwei Jahren zu beobachten war.

Befürchtete Produktionsverlagerung

Carbon Leakage:

Wenn Produktionsunternehmen wegen der Kostenbelastung in der EU ihren Standort in andere Staaten verlagern.

Das Steigen des Preises in der EU hat auch der Sorge wieder Auftrieb verliehen, dass Produktionsunternehmen wegen der Kostenbelastung in der EU ihren Standort in andere Staaten verlagern. Dieser Vorgang wird als „Carbon Leakage“ bezeichnet. Ob dies zu Recht befürchtet wird, ist umstritten. Jedenfalls führte intensives Lobbying der energieintensiven Industrie dazu, dass ein großer Teil der Zertifikate den Unternehmen gratis gegeben wird. So lagen in Österreich die Emissionen der Industrieunternehmen (ohne Energieversorgung) im Jahr 2018 bei etwa 21,3 Millionen Tonnen CO2. Davon erhielten diese Unternehmen 17,1 Millionen Zertifikate gratis. Das entspricht beim Durchschnittspreis des Jahres 2018 (15,7 Euro pro Tonne) einer Subvention für die Industrieunternehmen von fast 270 Millionen Euro. Doch nur für wenige Unternehmen ist die Verlagerung eine reale Bedrohung.

Mittelfristig gibt es auch nicht genug Zertifikate, um diese Gratiszuteilung aufrechtzuerhalten. Daher wird über andere Instrumente nachgedacht, mit denen die europäische Industrie gezielt vor Verlagerung geschützt werden kann. Dabei werden immer wieder Zölle ins Spiel gebracht, die auf emissionsintensive Waren aus Staaten eingehoben werden sollen, in denen CO2 noch ungehindert emittiert werden kann. Es gibt viele Schwierigkeiten bei der Einführung derartiger „Grenzausgleichszölle“, aber sie dürften bedeutend zielgenauer sein als die Gratiszuteilung.

Auf lange Sicht muss es darum gehen, dass alle Staaten der Welt Schritte setzen, die den Ausstoß von CO2 eindämmen. Je mehr Staaten dies tun, desto geringer ist das Problem der Verlagerung der Industrie wegen unterschiedlicher Kosten beim Klimaschutz.

Auf lange Sicht muss es schließlich darum gehen, dass alle Staaten der Welt Schritte setzen, die den Ausstoß von CO2 eindämmen. Je mehr Staaten dies tun, desto geringer ist das Problem der Verlagerung der Industrie wegen unterschiedlicher Kosten beim Klimaschutz. Es ist ein ermutigendes Signal, dass im kommenden Jahr China mit einem Emis­sionshandelssystem beginnt, das an das europäische angelehnt ist.

Wenn die Zahl der Staaten wächst, die die CO2-Emissionen wirksam beschränken, dann kann die Gratiszuteilung im EU-ETS aufgegeben werden. Dann hat der EU-Emissionshandel das Potenzial, als Instrument des Klimaschutzes wirksamer und effizienter zu werden und einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der Ziele des Pariser Abkommens zu leisten.

Video „Emissionshandel einfach erklärt“:
tinyurl.com/y6jdlxcu

Von
Christoph Streissler
Abteilung Umwelt und Verkehr der AK Wien

Dieser Artikel erschien in der Ausgabe Arbeit&Wirtschaft 7/19.

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