Kommt Zeit, kommt Zahltag!

Illustration © Miriam Mone
Seit vielen Jahren steht die Besteuerung multinationaler Konzerne im Fokus der Politik – substanziell weitergegangen ist bislang so gut wie nichts. Doch Mitte 2021 könnte endlich etwas passieren. Die einen aber sehen das Glas halb leer, die anderen halb voll.
Wer kennt Sätze wie diesen nicht: „Wir brauchen eine moderne Konzernbesteuerung, die gewährleistet, dass die Gewinne dort versteuert werden, wo sie anfallen.“ Das Zitat ist aber keineswegs dem aktuellen Politikgeschehen entnommen, auch wenn man dies vielleicht annehmen würde. Es ist über sieben Jahre alt und entstammt einer Aussendung des damaligen SPÖ-Finanzstaatssekretärs Andreas Schieder, heute EU-Abgeordneter, der im Juli 2013 die 2005 vom damaligen ÖVP-Finanzminister Karl-Heinz Grasser eingeführte Gruppenbesteuerung von großen Unternehmen und Konzernen kritisiert hatte.

Gruppenbesteuerung, das bedeutet, dass eine Konzerngruppe mit Sitz in Österreich mehr oder weniger in den Genuss eines Ausgleichs von Gewinnen und Verlusten zwischen ihren jeweiligen Niederlassungen im In- und Ausland kommt – und so steuerlich Vorteile erlangt. Mit dem Thema Steuerverschiebung von Großkonzernen war dann auch der spätere SPÖ-Kanzler Christian Kern 2017 in den Wahlkampf gezogen – ein Strafzuschlag bei Gewinnverschiebungen oder ein Verbot von Briefkastenfirmen in Steueroasen stand etwa in Kerns „Plan A“. Doch Hans Jörg Schelling, unter anderem in der Regierung Kern ÖVP-Finanzminister, hielt davon – wenig überraschend – herzlich wenig. Mehrmals stellte er sich in den vergangenen Jahren gerade auf europäischer Ebene nicht nur gegen neue Modelle der Konzernbesteuerung, sondern auch gegen mehr Transparenzvorschriften für multinationale Konzerne in Steuerfragen.

Dennoch: Die Politik trägt das Thema seit Jahren vor sich her – Konzerne stärker besteuern, Gewinnverschiebungen bekämpfen, Steuerschlupflöcher schließen etc. stehen stets auf der Agenda. Immerhin: Das öffentliche Bewusstsein wird größer. Dass beispielsweise Internetkonzerne wie Facebook oder Google, aber auch Konzerne wie Starbucks in Österreich so gut wie keine Steuern zahlen, ist vielen Österreicher*innen inzwischen bekannt. Enthüllungen wie die „Panama Papers“ oder „Lux Leaks“ durch internationale Journalist*innenteams sorgten für Schlagzeilen und erhöhten den Druck auf die Politik weiter.

Profit Shifting

Was den europäischen Staaten durch die Steuerpraxis multinationaler Konzerne an Geld entgeht, ist beträchtlich: Rund 1,3 Milliarden Euro waren das 2018 laut einer Studie des Momentum-Instituts und der Universität Groningen. Nationale Maßnahmen, die auch Österreich bereits eingeführt hat, wie zum Beispiel ein sogenanntes Abzugsverbot für Zins- und Lizenzeinnahmen, erschweren die Praxis der Konzerne zwar, reichen aber bei Weitem nicht aus. Das Problem ist im wörtlichen Sinne transnational – und hochkomplex.

Stark vereinfacht gesagt: Dort, wo die Wertschöpfung erzielt und die Umsätze gemacht werden, fallen nicht immer auch die Gewinne an, erklärt Dominik Bernhofer, Leiter der Abteilung Steuerrecht der AK Wien. „Das nationale und internationale Steuerrecht besteuert Konzerne nicht als Ganze, sondern alle Teilgesellschaften extra. Und das erlaubt Gestaltungen und Tricks.“ Dabei kann beispielsweise eine Gesellschaft der anderen Lizenzen auf Produkte oder für die Verwendung des Markennamens verkaufen und so die in einem Staat erzielten Gewinne in einen anderen Staat verschieben. Von „Profit Shifting“, also Gewinnverschiebung, sprechen daher die Wirtschaftswissenschafter*innen. Konzerne verschieben ihre Gewinne dorthin, wo sie weitaus weniger Steuern zahlen als in Österreich, wo sie wirtschaften.

Niedrigsteuerländer

Das „Profit Shifting“, erklärt Bernhofer, ist aber nur ein Teil der Problematik. Bei den Digitalkonzernen, wie Google, Facebook oder auch Amazon, kommt noch das Problem der digitalen Präsenz hinzu – also die Möglichkeit, ohne feste Geschäftseinrichtung von Steueroasen aus Geschäfte zu machen. Diese Steuervorteile von Digitalkonzernen werden in der Darstellung häufig mit der Gewinnverschiebungsproblematik vermischt. Hier zeigt sich deutlich, dass die Steuergesetzgebung und damit die Politik von der ökonomisch-technischen Entwicklung überholt wurde, denn im Steuerrecht „ist die Steuerpflicht immer an eine physische Präsenz geknüpft“, erklärt Bernhofer. Genau das aber ist bei digitalen Konzernen nicht der Fall: Wer also beispielsweise in Österreich mit Google Geschäfte macht, schließt Verträge direkt mit dem Konzernsitz ab – und der befindet sich im Niedrigsteuerland Irland. Wer bei Amazon bestellt oder sich auf „Prime Video“ einen Film kauft, schließt den Vertrag ebenso direkt mit dem Konzern mit Sitz im Steuerparadies Luxemburg ab. Dass es inzwischen Amazon-Auslieferungslager in Österreich gibt, tue steuerrechtlich kaum bis gar nichts zur Sache, sagt Bernhofer. Ihre Funktionen seien gering, daher bleibe kaum Gewinn hängen.

Seit Jahren fordern Gewerkschaften, Arbeiterkammer und zahlreiche NGOs wie auch prominente Ökonom*innen nicht nur eine Gesamtkonzernsteuer – also die steuerliche Behandlung eines multinationalen Konzerns als Ganzes und die Aufteilung der Steuern auf die jeweiligen Staaten nach der jeweils dort erzielten Wertschöpfung –, sondern auch eine Lösung bei der Steuerproblematik der Digitalgiganten. Und obwohl auf internationaler Ebene seit Jahren um eine Veränderung gerungen wird und es nicht nur einzelne Staaten sind, die sich politisch querlegen, stehen die Chancen auf Verbesserungen aktuell nicht schlecht. Der Grund dafür: die Corona-Krise. Auch das klingt wieder fürchterlich komplex, also der Reihe nach.

Klingt schwierig, wäre ganz einfach

Hinter der Abkürzung „BEPS“ (Base Erosion and Profit Shifting) verbirgt sich ein bereits sieben Jahre andauernder, internationaler Verhandlungsprozess. Es ist der Versuch der Steuer-Taskforce der OECD, auf möglichst breiter Basis – das Inclusive Framework, das die Entscheidungen trifft, hat mittlerweile über 130 Mitglieder – eine international koordinierte und verbindliche Eindämmung von Gewinnverschiebungen zu erreichen. In einem ersten Schritt – genannt BEPS 1.0 – gelang es der Staatengemeinschaft, erste Regelungen gegen die Steuertricks zu vereinbaren. Konzerne müssen nun zum Beispiel gesonderte Berichte ihrer Steuerpolitik an die jeweiligen Finanzbehörden abliefern – für Bernhofer ein Beweis, dass die OECD in der Lage ist, wirksame Lösungen zustande zu bringen.

Mit BEPS 2.0 dagegen geht es ans Eingemachte: Für Mitte des laufenden Jahres ist eine finale Abstimmung über das nun entwickelte Konzernbesteuerungs-Konzept angesetzt. BEPS 2.0 besteht aus zwei „Säulen“ (siehe Kasten): Säule 1 betrifft die Neuaufteilung der Besteuerungsrechte und damit die Frage genau jener Digitalgiganten – hier sind vor allem die USA der zentrale Player. Nicht nur für mittlerweile Ex-Präsident Trump war eine geplante Umverteilung der von Google und Facebook zu zahlenden Steuern logischerweise wenig attraktiv, auch sein Nachfolger Joe Biden wird hier wohl amerikanische Interessen wahren. Säule 2 betrifft den – aus Sicht vieler Expert*innen zentralen – Mindeststeuersatz, der dem „Profit Shifting“ der Konzerne ein Limit setzen würde. Während über den globalen Mindeststeuersatz weitgehend Konsens herrscht, gibt es viel Kritik an Säule 1. Aber warum?

„Die Lösung wäre recht einfach: Man betrachtet den gesamten Konzern und dessen Gesamtgewinn. Die Besteuerung wird dann gemäß der jeweiligen Wertschöpfung auf die Staaten aufgeteilt“, erklärt David Walch vom Netzwerk Attac. Genau das aber passiere gerade nicht, befürchtet er. Im Gegenteil – was jetzt am Tapet liege, würde bedeuten, dass künftig nur ein Teil der Gewinne nicht mehr verschiebbar wäre. Der Rest aber schon. Der Vorschlag der OECD sei nur ein kleiner Schritt in die richtige Richtung, allerdings werde das System dadurch noch komplizierter und damit auch missbrauchsanfälliger.

Das Kernproblem von BEPS 2.0 sieht Walch aber auf der politischen Ebene: „Es geht um die Nähe der politischen Entscheidungsträger*innen zur Privatwirtschaft.“ Dafür reiche allein in Österreich ein Blick auf die Finanzminister der letzten Regierungen: Hartwig Löger etwa kam aus dem Uniqa-Konzern, bereits erwähnter Hans Jörg Schelling aus dem Lutz-Konzern. „Wenn Leute im Ministerium sitzen, die auch Konzerninteressen vertreten, ist es kein Wunder, wenn die sich mit Händen und Füßen gegen eine fundamentale Veränderung wehren“, sagt Walch. Ein weiteres Problem: das „freundschaftliche Verhältnis“ zwischen den Großkonzernen und den großen Wirtschafts- und Steuerprüfungsfirmen wie KPMG oder PricewaterhouseCoopers.

Und damit nicht genug, sitzen diese Agenturen auch noch in einem Beratergremium der EU-Kommission. Zumindest Befangenheit ortet Walch auch in der Wissenschaft: Häufig würden solche Professor*innen an Hochschulen forschen, die gleichzeitig eigene Steuerberatungskanzleien betreiben. Wohl ein Mitgrund, wieso ein auf wissenschaftlicher Expertise basierender öffentlicher Druck auf die Politik nur schwer zustande komme.

Eine Beobachtung, die AK-Steuerexperte Bernhofer teilt: „Zivilgesellschaft und Gewerkschaften sind immer noch zu wenig präsent – auch wenn sich vieles gebessert hat.“ Es sind also nicht nur die Staaten mit ihren niedrigen oder hohen Steuersätzen, die streiten – es handelt sich vor allem um einen politischen Kampf in den Staaten selbst.

Auch wenn noch vieles zu tun ist, sind sich AK-Experte Bernhofer und Attac-Mann Walch einig, dass die bisher erreichte, erzwungene Transparenz zwar zu einem spürbaren Rückgang beim „Profit Shifting“ geführt habe. Beide betonen, wie wichtig es sei, dass die besagten Veröffentlichungspflichten der Konzerne gegenüber den Steuerbehörden künftig vollständig öffentlich gemacht werden müssen. Optimistisch zeigt sich auch WIFO-Steuerexpertin Margit Schratzenstaller: „In vielen Ländern erhöht die Corona-Krise die öffentliche Verschuldung massiv, und eine angemessene Besteuerung transnationaler Unternehmen kann einen Beitrag in einem ausgewogenen Konsolidierungskonzept leisten.“ Zudem erhöhen wohl die sozialen Verwerfungen, die die Corona-Krise mit sich bringt, den Druck auf eine effektive Besteuerung der multinationalen Unternehmen – ebenso wie die deutlich gestiegene Arbeitslosigkeit. Denn Arbeit müsse dann steuerlich entlastet werden – dadurch, dass sie durch eine höhere Besteuerung multinationaler Unternehmen gegenfinanziert wird. Zumindest die Chance auf Steuergerechtigkeit lebt also.

Drei Fragen zu BEPS 2.0

Wofür steht BEPS?
„Base Erosion and Profit Shifting“, kurz BEPS, bezeichnet den bei der OECD angesiedelten Prozess von mehr als 150 Ländern, darunter Österreich, zur Erlangung eines international harmonisierten Steuersystems, das die Gewinnverschiebung von transnational agierenden Großkonzernen verhindern bzw. einschränken soll.

Ziel 1 / Die Möglichkeiten und Schlupflöcher der Konzerne, ihre Steuerpolitik für sie selbst optimal zu gestalten, einerseits zu identifizieren und schließlich zu beseitigen.
Ziel 2 / Durch eine verstärkte Koordinierung und Zusammenarbeit soll der internationale Steuerwettbewerb, der zu einer Abwärtsspirale bei der Konzern- und Unternehmensbesteuerung (beispielsweise bei der Körperschaftsteuer KÖSt) führt, eingedämmt werden.

Inwieweit betrifft das dann eigentlich Google, Facebook & Co?
„Säule 1“ des nun in Verhandlung befindlichen BEPS-2.0-Prozesses betrifft die Besteuerung von Digitalkonzernen wie Google oder Facebook. Hier geht es darum, digitale Betriebsstätten mit bisher für das Steuerrecht zentralen physischen Betriebsstätten gleichzusetzen, um so eine Besteuerung von digitalen Dienstleistungen zu erreichen, für die die jeweiligen Konzerne in den Staaten keine feste Geschäftseinrichtung betreiben – wohl aber daraus Umsätze lukrieren.

Wie hoch wird der Steuersatz sein?
„Säule 2“ betrifft die Etablierung eines global gültigen Mindeststeuersatzes. Gestritten wird dabei sowohl über dessen Höhe als auch um die Frage, ob der Steuersatz auf den Gesamtkonzern bemessen wird oder auf die einzelnen Konzernteile pro Land. Und auch die Frage, wie genau die Bemessungsgrundlage eines solchen Steuersatzes berechnet werden soll, ist nach wie vor Gegenstand der Verhandlungen.

Über den/die Autor*in

Werner Reisinger

Werner Reisinger ist Journalist, studierter Zeithistoriker und Politikwissenschafter. Seit 2005 war er als Redakteur und Gestalter für den ORF (ua. Club 2, Zeit im Bild, Im Zentrum) tätig, von 2015 bis 2019 Innenpolitikjournalist für die „Wiener Zeitung“. Aktuell berichtet er aus Wien unter anderem für das deutsche RND und die „Augsburger Allgemeine".