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Forschungspolitik in Österreich Wie hoch die Treffsicherheit der steuerlichen Forschungsförderung ist, zeigt der jüngst erschienene Rechnungshofbericht ...
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Forschungspolitik in Österreich

Schwerpunkt

Österreich hat einen beachtlichen Aufholprozess durchlaufen. Mehr Effizienz könnte jedoch den nicht unbeträchtlichen Mitteleinsatz treffsicherer gestalten.

Wozu brauchen wir Forschung, technologische Entwicklung und Innovation (FTI) in Österreich? Die Chancen der österreichischen Wirtschaft sowie ihrer Arbeitsplätze liegen im Rahmen der internationalen Arbeitsteilung im Angebot innovativer und qualitativ hochwertiger Produkte und Dienstleistungen, nicht in einer rein kostenorientierten Strategie, die auf Massenproduktion und Lohndruck abzielt. Investitionen in FTI sind für die zukünftige Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen essenziell und sollten daher auch oder gerade in Zeiten der Krise getätigt werden. Die vor allem im Hochschulbereich angesiedelte Grundlagenforschung bildet eine wesentliche Basis für anspruchsvolle Innovationsleistungen der Wirtschaft und fördert neue wissenschaftliche Erkenntnisse, die eine Weiterentwicklung der Gesellschaft ermöglichen.

Österreich bei EU-Spitzenländern

Die im März 2011 beschlossene Strategie der Bundesregierung für Forschung, Technologie und Innovation stellt ein Bekenntnis zur Bedeutung von FTI für Österreich dar, wobei das festgehaltene Ziel einer F&E-Quote von 3,76 Prozent1 im Jahr 2020 durchaus ambitioniert erscheint.
Bedingt durch die schwierige konjunkturelle Entwicklung der vergangenen Jahre konnte nicht einmal das für 2010 anvisierte Zwischenziel einer F&E-Quote von drei Prozent (die Schätzung für 2013 liegt bei 2,81 Prozent) erreicht werden. Der Finanzierungsbeitrag der Wirtschaft zu den F&E-Ausgaben Österreichs hat gegenüber der öffentlichen Hand deutlich abgenommen (2013: ca. 59 Prozent Wirtschaftsbeitrag, mehr als 40 Prozent öffentliche Hand). Gemäß FTI-Strategie sollte jedoch der privat finanzierte Anteil einen Wert von 66 oder gar 70 Prozent erreichen. Dazu bedarf es vor allem großer Anstrengungen der Wirtschaft.
Die öffentliche Hand hat aber auch weiterhin die Aufgabe, trotz oder gerade wegen des geringen Budgetspielraums möglichst effiziente, möglichst effektive Anreizsysteme zu entwickeln.
Tatsache ist, dass Österreich in der EU, aber auch bei Betrachtung der OECD insgesamt, zu den Spitzenländern betreffend öffentlicher F&E-Förderung des Unternehmenssektors zählt.

Steuerliche Forschungsförderung

Betrachtet man die jüngsten Steigerungsraten in der steuerlichen F&E-Förderung, befindet sich Österreich vermutlich auf dem besten Weg – in dieser Disziplin – Europameister zu werden.
Die Begehrlichkeiten rund um die steuerliche Förderung von F&E führten in den vergangenen Jahren – ohne dass jemals eine eingehende Evaluierung der Auswirkungen auf Unternehmensebene durchgeführt wurde – zu einem massiven Ausbau dieses Förderungssystems. Bis zuletzt jagte eine Gesetzesnovelle die andere. Zuletzt wurden die Freibeträge abgeschafft und die Forschungsprämie (für eigenbetriebliche Forschung und Auftragsforschung) wurde von acht auf zehn Prozent angehoben. Auch wurde die Deckelung für die Auftragsforschung von 100.000 auf eine Mio. Euro angehoben – mit noch nicht bekannten Auswirkungen. Das seit 2013 geltende Pflicht-Gutachten der Forschungsförderungsgesellschaft FFG soll den unberechtigten Bezug von Prämien verhindern.
Die steuerliche F&E-Förderung ist im vorigen Jahrzehnt zulasten der stärker zielgerichteten direkten Förderungen deutlich ausgebaut worden, obwohl der Lenkungseffekt steuerlicher Förderungen zweifelhaft ist, höhere Mitnahmeeffekte zu erwarten sind und die Additionalität, also der Zuwachs an Forschungsleistungen und damit auch der F&E-Ausgaben im Unternehmen, deutlich geringer ist. Die neuesten Daten zeigen, dass allein von 2011 auf 2012 die Forschungsprämie2 um fast 83 Prozent (von 313 auf 572 Mio. Euro) gestiegen ist. Wie hoch die Treffsicherheit der steuerlichen Forschungsförderung ist, zeigt der jüngst erschienene Rechnungshofbericht3, welcher feststellt, dass ein Teil der Forschungsprämie Branchen zugute kam, die „nicht typischerweise mit Forschungstätigkeiten in Verbindung gebracht werden“, wie z. B. Handel, Kfz-Reparatur, Grundstücks- und Wohnungswesen. Bemerkenswert ist auch die Feststellung, dass die gesetzliche Deckelung bei der Forschungsprämie für die Auftragsforschung vom Finanzministerium nicht kontrolliert wurde, und daher in etwa 90 Fällen zwischen 2007 und 2009 zu hohe Prämien gewährt wurden. Hinzu kommt noch, dass die F&E-Ausgaben im Unternehmenssektor in Österreich auf relativ wenige (große) Unternehmen konzentriert sind, und daher ein geringer Teil der heimischen Unternehmen von der steuerlichen F&E-Förderung in einem überproportionalen Ausmaß profitiert.
Laut jüngster Erhebung der Statistik Austria4 waren von knapp 2.950 F&E betreibenden Unter-nehmen die Top 10 für fast 33 Prozent der gesamten internen F&E-Ausgaben des Unternehmenssektors verantwortlich. Die forschungsstärksten 38 Unternehmen gaben 50 Prozent der F&E-Ausgaben aus, 75 Prozent der Ausgaben entfielen auf nur 208 Unternehmen. Mit Ausnahme Dänemarks kennen gerade diejenigen Länder, die als „Innovation Leader“ gelten, wie Deutschland, Finnland und Schweden, keine steuerliche F&E-Förderung (Österreich zählt zu den „Innovation Followers“)5.
Dringend notwendig wäre daher – nach der begrüßenswerten Einführung der Begutachtung durch die FFG – eine Evaluierung der Wirkungsweise steuerlicher F&E-Förderung auf mikroökonomischer Ebene, was jedoch nur unter Mitwirkung des Finanzministeriums möglich ist.

Bildungsinvestitionen

Wesentliche Voraussetzungen für den Erfolg der FTI-Strategie, insbesondere für eine Erhöhung der F&E-Intensität der heimischen Wirtschaft und damit der österreichischen F&E-Quote sowie die Entwicklung anspruchsvoller Innovationen, sind entsprechende Investitionen in den Bildungssektor.
Die in Österreich – im internationalen Vergleich – relativ geringe Zahl von MaturantInnen und HochschulabsolventInnen stellt einen Engpass für die Wissenschaft sowie insbesondere in manchen naturwissenschaftlich-technischen Fächern eine Innovationsbarriere für forschende Unternehmen dar. Maßnahmen sowohl auf Hochschul- als auch auf Schulebene, wie beispielsweise Zugangsverbesserungen zum Studium, bessere Vereinbarkeit von Studium und Beruf einschließlich bewusstseinsbildender Maßnahmen, die zu einem positiven Bild in der Bevölkerung zum Thema FTI beitragen, sind daher rasch umzusetzen. In der FTI-Strategie wurden diesbezüglich zahlreiche konkrete Empfehlungen festgehalten, von de-nen bis heute aber nur wenige realisiert wurden.

Ausblick

Der FTI-Strategie der Bundesregierung folgte bisher keine gemeinsame Festlegung von Umsetzungsverantwortlichkeiten samt längerfristigen Finanzierungsansätzen. Die interministerielle Koordination6 der für FTI zuständigen Ressorts erfolgt durch eine Taskforce. Die zur Umsetzung der Strategie eingerichteten Arbeitsgruppen arbeiten unter Ausschluss der Öffentlichkeit und der Sozialpartner. Eine Einbindung der wichtigsten Stakeholder inklusive der Bundesländer, die z. T. eigene FTI-Strategien verfolgen, wäre sinnvoll.
Aus Effizienzgründen und zur besseren Umsetzung der FTI-Strategie sollten die wesentlichen FTI-politischen Agenden auf Regierungsebene zukünftig möglichst stark gebündelt werden.

1 Anteil der Ausgaben für Forschung und Entwicklung am BIP.
2 Nach Auszahlungsjahren.
3 Bericht des Rechnungshofes, Reihe Bund 2013/3.
4 F&E im Unternehmenssektor 2009 – Teil 2, Statistische Nachrichten 11/2011.
5 Innovation Union Scoreboard 2010, Europäische Kommission, 2011
6 Die Koordination ist notwendig, da für FTI drei Ressorts (BMVIT, BMWF, BMWFJ) hauptzuständig sind und noch weitere Ressorts partielle Zuständigkeiten haben.

AK-Wirtschaftspolitik:
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Wirtschaftspolitische Standpunkte der AK:
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