Er garantiert, dass dies bis 2008 ohne Sparpakete möglich sei. Wir schaffen es durch Ausgabenreduktionen und in dem wir das Wachstum erhöhen, meinte er weiter. Eine Budgetanalyse der Arbeiterkammer Wien1) zeigt hingegen, dass mit einem Sparkurs bei den Ausgaben praktisch keine zusätzlichen Wachstumsimpulse geschaffen werden. Wie wir daher das Wachstum erhöhen können, wenn wir bei den Ausgaben sparen, ist ein Geheimnis, das Grasser uns erst verraten muss.

1. Die Basisdaten des Budgetentwurfs 2006 und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Der Entwurf des Bundeshaushalts 2006 sieht Ausgaben in der Höhe von 66,2 Milliarden Euro und Einnahmen von 60,4 Milliarden Euro vor. Daraus ergibt sich ein Abgang auf administrativer Basis von 5,8 Milliarden Euro oder 2,3% des BIP. Die Ausgaben wachsen mit 2,7% zwar deutlich langsamer als das nominelle BIP, da aber die Einnahmen mit 2,3% noch schwächer wachsen, steigt das Defizit an. Gegenüber dem Voranschlag 2005 erhöht es sich um 359 Millionen Euro.

Das Maastricht-Defizit des Bundes liegt nach Schätzungen des Finanzministeriums mit 2,2% des BIP unter dem für heuer erwarteten Wert (2,4% des BIP). Die steigende Neuverschuldung führt zu einem Anstieg der Finanzschulden des Bundes um ca. 6 Milliarden Euro (siehe Übersicht 1: »Wichtige Kennzahlen der Budgetentwicklung«).

Unter Einbeziehung der Haushalte von Ländern und Gemeinden rechnet der Finanzminister mit einem gesamtstaatlichen Maastricht-Defizit im Jahr 2006 von 1,7% des BIP (2005: 1,9%). Dabei wird vorausgesetzt, dass die Länder entsprechend dem innerösterreichischen Stabilitätspakt einen Überschuss von 0,6% des BIP erbringen und die Gemeinden in Summe ausgeglichene Haushalte haben. Für die SV-Träger wird ein Abgang in der Höhe von 0,1% des BIP erwartet. Dieses Maastricht-Defizit entspricht dem im Stabilitätsprogramm vom November 2004. Darin ist vorgesehen, dass der Gesamtstaat bis zum Jahr 2008 wieder ausgeglichen budgetieren soll. Aus dieser Entwicklung wird für den Gesamtstaat 2006 ein Absinken der Schuldenquote von 63,3% auf 62,8% des BIP abgeleitet.

Der Bundesvoranschlag 2006 basiert auf der Wachstumsprognose des WIFO vom Dezember 2005. Diese Prognose erwartet ein Wirtschaftswachstum von real 2,3% und nominell 3,9% gegenüber dem heurigen Jahr. Dabei werden die wesentlichen Impulse für die heimische Wirtschaft vom Export kommen. Weiterhin nur schleppend erholt sich die inländische Nachfrage. Die Konsumausgaben nähern sich 2005 und 2006 erst allmählich dem langfristigen Durchschnitt. Trotz der langsamen Erholung der heimischen Wirtschaft ist mit einer Ausweitung der Beschäftigung zu rechnen. Die Zahl der Arbeitslosen dürfte jedoch nur leicht zurückgehen.

Das Budget 2006 wurde im Wesentlichen bereits im Vorjahr gemeinsam mit dem Budget 2005 ausverhandelt (»Doppelbudget 2005/06«), die parlamentarische Debatte und Beschlussfassung musste jedoch aus verfassungsrechtlichen Gründen in das Frühjahr 2006 gelegt werden. Diese frühe Budgeterstellung ist von hohen Risiken begleitet, weil die Prognoseunsicherheit um so höher ist, je weiter das zu prognostizierende Wirtschaftswachstum in der Zukunft liegt. Diese Unsicherheiten wirken sich vor allem auf die Steuereinnahmen und die Ausgaben für die Arbeitslosenversicherung aus. Treten daher unerwartete Entwicklungen in der Wirtschaft und am Arbeitsmarkt auf, dann kann der Staat nicht ausreichend flexibel darauf reagieren. Bereits in der Vergangenheit haben sich »Doppelbudgets« als ökonomisch unvernünftig erwiesen.

2. Die Entwicklung der Budgetausgaben

Die Ausgabenseite steht ganz im Zeichen des Sparens zur Finanzierung der Steuerreform und zur Wiedererreichung eines ausgeglichenen Budgets im Jahre 2008. Übersicht 2 zeigt zunächst die Entwicklung der Ausgaben in wirtschaftlicher Gliederung (siehe Übersicht 2: »Ausgaben in ökonomischer Gliederung").

Personalabbau wird fortgesetzt

Die Personalausgaben für Bundesbedienstete sollen nach dem vorgelegten Entwurf im Jahr nur um 0,1% ansteigen. Der im Jahr 2000 eingeleitete Personalabbau im öffentlichen Dienst soll auch 2006 fortgesetzt werden, obwohl sich in einigen Bereichen - Gefängnisse, Polizei, LehrerInnen - bereits Personalengpässe ergeben haben. Die Pläne der Regierung sehen im Stellenplan eine weitere Reduktion der Planstellen um 1539 vor. Diese beabsichtigte Personalkürzung kann über den natürlichen Abgang von Bediensteten nicht erreicht werden. Bereits in den Jahren 1999 bis 2004 war der Abbau von über 25.000 Bediensteten nur über massive (Früh-)Pensionierungen möglich.

Bei den LandeslehrerInnen wird der Aktivitätsaufwand im Jahr 2006 sogar um 31 Millionen Euro gekürzt. Begründet wird dies mit dem zu erwartenden Rückgang der SchülerInnenzahlen um 12.000. In den Pflichtschulen droht daher ein Personalabbau von etwa 900 bis 1000 Posten. Das dürfte wohl kaum der geeignete Weg sein, um die in der PISA-Studie aufgezeigten Probleme auszumerzen und die Innovationskraft Österreichs zu stärken.

Der Budgetentwurf 2006 trifft keine Vorsorge für die Gehaltserhöhungen 2006. Auch der Struktureffekt, der sich aus den Biennalsprüngen sowie aus Änderungen der Qualifikation der Bediensteten ergibt, wird nicht berücksichtigt. Der Aktivitätsaufwand muss daher insgesamt als stark unterbudgetiert angesehen werden. Aufgrund der angespannten Lage auf dem Arbeitsmarkt und wegen bereits eingetretener Probleme bei der Leistungserbringung ist ein weiterer Personalabbau aus Arbeitnehmersicht strikt abzulehnen. Der Vorwand, dass sich der Personalabbau aus Maßnahmen im Zusammenhang mit der Verwaltungsreform ergibt, hat sich in der Vergangenheit als unrichtig erwiesen. Die Personalkürzungen erfolgten bisher weitestgehend nach der »Rasenmähermethode« und dienten ausschließlich der Budgetkonsolidierung. Die Regierung verwechselt hier offensichtlich Budgetkonsolidierung mit echter Verwaltungsreform.

Pensionierungswelle flaut ab

Trotz der beschlossenen Pensionsreformen entwickeln sich die Pensionsausgaben dynamischer als der Aktivitätsaufwand. Die Pensionsneuzugänge werden 2006 deutlich unter denen der Spitzenjahre 2002 und 2003 liegen. In der Hoheitsverwaltung wird mit Neuzugängen von 600, bei den Pflichtschulen von 700 gerechnet. Die Pensionierungswelle der Vorjahre, die auch ein Spiegelbild des Personalabbaus war, dürfte somit vorüber sein. Daher werden die beabsichtigten Personalkürzungen nicht zu realisieren sein. Dafür spricht auch das Auseinanderklaffen von Pensionsneuzugängen und geplantem Stellenabbau. Für die Erhöhung der Pensionsanpassung wurde ausreichend vorgesorgt.

Infrastrukturinvestitionen 2006 erstmals seit Jahren rückläufig

Nach den Plänen der ausgegliederten Gesellschaften des Bundes werden die für die Sicherung der Beschäftigung wichtigen Investitionen zurückgehen. Besonders davon betroffen sind der Hochbau und der Straßenbau. Die Investitionen in das Schienennetz stagnieren seit Jahren bei etwa 1200 Millionen Euro, wobei deren zukünftige Finanzierung mittel- bis langfristig nicht gesichert ist.

Unter den Transferausgaben steigen insbesondere jene für die Arbeitsmarktpolitik und die familienpolitischen Leistungen stark an. Der starke Anstieg bei den Familienleistungen ergibt sich praktisch ausschließlich aus der Pensionsharmonisierung, weil die Bewertung der Kindererziehungszeiten geändert wurde. Während diese bislang 22,8% des Ausgleichszulagenrichtsatzes betrugen und zwischen 2002 und 2004 überhaupt gedeckelt waren, wird nun die Beitragsgrundlage mit 1350 Euro festgelegt und bis zum 5. Geburtstag des Kindes ausgeweitet. Daraus resultieren Mehrausgaben von etwa 180 Millionen Euro. Die meisten Sachleistungen und die Familienbeihilfen bleiben gegenüber dem Voranschlag 2005 unverändert.

In der Arbeitslosenversicherung ist der Anstieg mit Mehrausgaben für Arbeitslose und NotstandshilfebezieherInnen sowie mit Mehrausgaben für Altersteilzeit- und Übergangsgeld zu erklären. Die Mittel für die aktive Arbeitsmarktpolitik steigen um magere 10 Millionen Euro. Damit bleiben diese Ausgaben auf international sehr niedrigem Niveau und reichen zur Lösung des Strukturproblems auf dem Arbeitsmarkt nicht aus, das in einem immer stärkeren Auseinanderklaffen zwischen den Qualifikationsanforderungen der Betriebe und dem Qualifikationsangebot der Arbeitssuchenden besteht. Mit diesen Mitteln sind weiters weder Fortschritte bei der Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit realisierbar, noch die Strukturprobleme der beruflichen Erstausbildung zu bewältigen. Die Mangelwirtschaft in der österreichischen Arbeitsmarktpolitik wird somit fortgesetzt. Eine flächendeckende gute fachliche Ausbildung und eine weitere Verbesserung der Dienstleistungen für Arbeitssuchende erfordern zusätzlich rund 250 Millionen Euro.

Sparkurs ist budgetpolitische Priorität

Begibt man sich auf die Suche nach budgetpolitischen Prioritäten, so wird man angesichts weitgehend konstant fortgeschriebener Budgetansätze kaum fündig. Eine Reihe von Ausgabenbereichen erfährt keinerlei Ausgabenzuwächse, etwa die Landesverteidigung oder die Justiz. Die Zukunftsbereiche Bildung und Wissenschaft werden vernachlässigt. Die Mittel für die Pflichtschulen werden gekürzt, die zusätzlichen Mittel für die allgemein- und berufsbildenden höheren Schulen reichen kaum für den Mehrbedarf, geschweige denn für eine Qualitätsoffensive aus. Die Erwachsenenbildung würde ein Mehrfaches ihrer jetzigen Dotierung erforderlich machen. Die Universitäten erhalten seit ihrer Ausgliederung Jahr für Jahr weniger Geld. Die Ausgaben für Forschung und Entwicklung werden nur mäßig erhöht, so dass die Erreichung der F&E-Quote von 2,5% im Jahr 2006 sehr unwahrscheinlich ist. In die wesentlichen Zukunftsbereiche wird daher eindeutig zu wenig investiert.

Wo also liegen die Schwerpunkte? Im Bereich der Umwelt, in dem die Ausgaben für klimapolitische Ausgaben um etwa 30 Millionen Euro aufgestockt werden? Nein, weil diese Mittel für die Umsetzung der Verpflichtungen aus dem KyotoProtokoll nicht ausreichen. In den Ausgabensteigerungen (62 Millionen Euro) für die Landwirtschaft? Nein, weil trotz der steigenden Subventionen die Einkommensunterschiede im Agrarsektor extrem hoch sind. Die Suche nach budgetpolitischen Prioritäten bleibt deshalb erfolglos, weil das Budget 2006 durch und durch ein Sparbudget ist.

3. Die Entwicklung der Budgeteinnahmen

Die Einnahmenseite des Budgets wird dominiert von den Steuereinnahmen. Diese werden sowohl heuer als auch im kommenden Jahr von den budgetären Auswirkungen der Steuerreform 2004/2005 beeinflusst2). Während die Bruttoeinnahmen 2005 gegenüber dem Erfolg 2004 nur geringfügig höher budgetiert sind, wachsen die Steuereinnahmen 2006 wieder an, aber immer noch schwächer als das nominelle BIP (siehe Übersicht 3: »Einnahmen in ökonomischer Gliederung«).

Die Senkung des Körperschaftsteuersatzes und die Einführung der Gruppenbesteuerung wirken sich erstmals 2006 voll aus. Den damit verbundenen Steuerrückgängen stehen Mehreinnahmen aus dem Wegfall der Investitionszuwachsprämie gegenüber, die beachtliche Steuerausfälle nach sich gezogen hat (2004: knapp 600 Millionen Euro).

Von besonderem Interesse ist diesmal angesichts der Prognoseunsicherheit die Frage, ob die Steuerschätzungen realistisch sind. Wie bereits in den Jahren zuvor dürften die Lohnsteuereinnahmen unterschätzt, die Gewinnsteuern hingegen überschätzt sein. Dramatisch überschätzt dürfte die Körperschaftsteuer sein, weil die Steuerausfälle aus der Gruppenbesteuerung ein Vielfaches dessen ausmachen dürften, was vom Finanzministerium erwartet wird. Expertenmeinungen bestätigen diese Einschätzung der Arbeiterkammer. Die große Unbekannte stellt neben der Körperschaftsteuer die Umsatzsteuer dar. Einerseits dürften deren Einnahmen unterschätzt sein, andererseits zeigte sich bei der Umsatzsteuer in den letzten Jahren ein starker Erosionsprozess, der dringend einer Aufklärung bedarf. Insgesamt ergibt sich daraus, dass das Steueraufkommen 2006 überschätzt sein dürfte.

Sinkende Gewinnsteuerbelastung

Ein Blick auf die Entwicklung der Steuerquoten der letzten Jahre bringt die steuerpolitischen Prioritäten der Bundesregierung klar zum Ausdruck: die Steuern auf Kapital in Prozent des BIP sinken von 4,1% im Jahr 2000 auf (überschätzte) 3,5% im Jahr 2006, während die Lohnsteuerquote trotz der Steuersenkungen 2004/05 im gleichen Zeitraum geringfügig auf 7% ansteigt. Die Umsatz- und Verbrauchsteuerquote zeigt nur geringe Schwankungen (siehe Grafik: »Abgabenquoten 2000 bis 2006«).

Von geringer Bedeutung sind im Gegensatz zu den Vorjahren im Budgetentwurf 2006 die Einnahmen aus den so genannten Einmalmaßnahmen. Die Einnahmen aus dem Verkauf von Beteiligungen und Liegenschaften liegen nur bei rund 45 Millionen Euro, dazu kommt eine Sonderdividende der ÖIAG in der Höhe von 200 Millionen Euro.

Bei den sonstigen Einnahmen sind weiters die Einnahmen aus der Gewinnabfuhr der OeNB von Interesse. Diese sanken in den letzten Jahren aufgrund veränderter Veranlagungsmöglichkeiten durch die EuroEinführung von rund
900 Millionen Euro (2003) auf 212 Millionen Euro.

4. Wachstums- und Beschäftigungswirkung

Der Bundesvoranschlagsentwurf 2006 dürfte weitgehend wachstumsneutral sein - der geringfügig expansiv wirkenden Steuersenkung steht eine restriktive Ausgabenbudgetierung gegenüber. Die noch immer geringe inländische Nachfrage stellt nach wie vor das größte Problem der österreichischen Konjunktur dar. Vom Budget 2006 dürften daher keine nennenswerten Auswirkungen auf die Binnennachfrage ausgehen.

Neben den bekannten zu geringen Wachstumseffekten der Steuerreform (»viel Geld für wenig Impuls«) setzt sich der Trend fort, dass in wesentliche Zukunftsbereiche nicht oder zu wenig investiert wird: Die Mittel für die Universitäten werden trotz bereits eklatanter Mängel immer geringer, im Bildungsbereich kommt es bei den Pflichtschulen zu Kürzungen, die Infrastrukturinvestitionen der ausgegliederten Gesellschaften sind rückläufig und die Mittelerhöhung für klimapolitische Maßnahmen setzt ihren Schwerpunkt auf Programme, die nur wenig österreichische Wertschöpfung generieren.

Die Bevorzugung von Kleingemeinden im Finanzausgleich 2005 statt regionaler Wirtschaftszentren lässt ebenfalls befürchten, dass öffentliche Gelder wachstumsunwirksam versickern werden.

Da der Budgetentwurf weitgehend wachstumsneutral ist, sind auch kaum zusätzliche Beschäftigungseffekte zu erwarten. Aufgrund der restriktiven Personalbewirtschaftung des Bundes ist 2006 eher mit negativen Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt zu rechnen: Der Stellenplan sieht einen Abbau in der Höhe von 2539 Stellen vor. Gleichzeitig gibt es in diesem Budget zu wenig Mittel für die aktive Arbeitsmarktpolitik.

5. Verteilungs- und Gendereffekte

Wie vom Finanzminister in der Budgetrede dargelegt wurde, stellt ein Arbeitsplatz nach wie vor den besten Schutz vor Armut dar. Die geringen Beschäftigungseffekte haben daher unmittelbar direkten Einfluss auf die Verteilung der Einkommen in Österreich. Gleichzeitig gibt es in diesem Budget keine Maßnahmen zur Steigerung der Frauenerwerbstätigkeit, was insbesondere im Hinblick auf Familienarmut ein wichtiger Beitrag zur Verteilungspolitik wäre.

In diesem Zusammenhang ist das Kinderbetreuungsgeld zu nennen, das einerseits falsche Anreize für die Frauenerwerbstätigkeit setzt. Andererseits bestätigt sich im Vollausbau, dass die Schieflage im Familienlastenausgleichsfonds in der Belastung zwischen unselbständig Beschäftigten und selbständig Beschäftigten deutlich zunimmt.

Diese ungleiche Belastung von unselbständig gegenüber selbständig Beschäftigten findet sich ausgabenseitig auch bei der Erhöhung des Bundesbeitrags zur Pensionsversicherung der Gewerbetreibenden, während derjenige für die Pensionsversicherungsanstalt der Unselbständigen sinkt.

Die massivsten Verteilungseffekte gehen allerdings von der Einnahmenseite aus. Dabei hat die Steuerreform in hohem Ausmaß den schon seit mehreren Jahren existierenden Trend der anteilig steigenden Belastung der unselbständigen Einkommen zugunsten der Gewinn- und Kapitaleinkommen verstärkt.

Die Regierung hat sich das Ziel gesetzt, das Budget unter Gender-Aspekten zu analysieren. Dieses höchst wünschenswerte Vorhaben wurde bisher jedoch sehr unzureichend umgesetzt.

¹⁾ Die ausführliche Analyse zum Budgetentwurf 2006 ist auf der Internetseite der Arbeiterkammer abrufbar: wien.arbeiterkammer.at/www-397-IP-20528.html

²⁾ Über die Auswirkungen der Steuerreform wurde in »Arbeit&Wirtschaft« mehrfach ausführlich berichtet, siehe z. B. in Heft 3/2005 »Finanzausgleich 2005«, 11/2004 »Finanzausgleich« und 12/2004 »Bundesvoranschlag: Entwurf 2005«. Jeweils abzurufen im Internet unter www.arbeit-wirtschaft.at.

Z U S A M M E N F A S S U N G

Die Einnahmenseite des Budgetentwurfs ist auch 2006 von der zweiten Etappe der Steuersenkung geprägt. Auf der Ausgabenseite hat der Sparkurs oberste Priorität. Dennoch steigt das Budgetdefizit des Bundes an. Für den Gesamtstaat sollen Überschüsse der Länder und Gemeinden für eine Reduktion des Maastricht-Defizits sorgen. Die Erreichbarkeit von Überschüssen bei Ländern und Gemeinden erfordert in deren Budgets erhebliche Sparanstrengungen. Besonders angespannt ist die Finanzlage bei den Gemeinden, wo ein weiterer Sparkurs nur durch Rückgänge bei den Investitionen abgefangen werden kann. Die Prognoseunsicherheit ist diesmal besonders hoch, weil das Budget zu einem unüblich frühen Zeitpunkt beschlossen wird. Bei unerwarteten Entwicklungen der Wirtschaftslage beeinträchtigt das die Möglichkeiten des Staates, gegensteuernde Maßnahmen zu ergreifen.