Es war die zweite Ministerkonferenz, die in den letzten vier Jahren gescheitert ist. »Noch mehr Niederlagen kann sich die WTO nicht leisten, ohne in der Bedeutungslosigkeit zu verschwinden«, sagte ein Delegierter nach dem vorzeitigen Ende. Bereits in Seattle 1999 scheiterte die Einleitung der umfassenden Welthandelsrunde. In Doha vor zwei Jahren zeigten der 11. September und die Losung »Wirken wir dem Terror mit Handel entgegen« sowie ein im Jahr 2001 um ein Prozent schrumpfender Welthandel ihre Wirkung. Trotz offener Ablehnung durch viele Entwicklungsländer konnte die Konferenz durch finanzielle Zusagen und die Ankündigung einer Entwicklungsrunde gestartet werden.

Nicht konsensfähig

Nach langem Festhalten aller WTO-Mitglieder an bekannten Positionen wurde die Arbeitsgrundlage (Entwurf der Ministererklärung) bereits nach einem Tag als nicht konsensfähig verworfen. Danach wurden fünf Arbeitsgruppen für die wichtigsten Themen eingerichtet: Landwirtschaft, Marktzugang für nichtlandwirtschaftliche Güter, Singapur-Themen (Investitionen, Wettbewerb, Transparenz im öffentlichen Beschaffungswesen und Handelserleichterungen). Erst am vierten Tag wurde der neue Entwurf der Ministererklärung verteilt. Gescheitert sind die Verhandlungen bereits am nächsten Nachmittag, bevor die Kernthemen Landwirtschaft und nichtlandwirtschaftliche Güter verhandelt werden konnten.

Gründe für das Scheitern

Neu war das geschlossene Auftreten der Entwicklungsländer. Die ursprünglich von einigen schwergewichtigen Agrarexporteuren wie Australien und Brasilien ins Leben gerufene Gruppe der G20+¹⁾ war gemischt zusammengesetzt, sie konnte nämlich allmählich auch Schwellenländer wie China, Indien und Südafrika für ihre Forderung nach Abbau der internen Stützungen interessieren. Sie sind für die Eliminierung der Blue-Box-Maßnahmen (abzubauende Subventionen in der Landwirtschaft, die nach rein quantitativen Maßstäben gewährt werden und daher äußerst wettbewerbsverzerrend wirken) und für die genaue Eingrenzung der Green-Box-Maßnahmen (z. B. finanzielle Mittel zur Förderung der ländlichen Entwicklung und umweltgerechten Produktion). So soll verhindert werden, dass USA und EU ihre internen Stützungen aus der Blue Box klammheimlich in die erlaubte Green- Box umschichten.

Später Rettungsversuch

Die größte Ablehnungsfront galt den Singapur-Themen. Hier schlossen sich 90 Entwicklungsländer²⁾ zusammen und hielten dem Druck der EU und anderer Befürworter (osteuropäische Länder, Japan, Korea) stand, Investitionen dem WTO-Regime zu unterwerfen. Sie fühlten sich überfordert und konnten für sich auch keine Vorteile aus einem multilateralen Investitionsabkommen erkennen. Die Verquickung von Investitionen und Landwirtschaft sowie industriellen Gütern im neuen Entwurf der Ministererklärung und der gleichzeitige Verhandlungsbeginn hatten das Klima zusätzlich belastet. Das Signal war deutlich: Verhandlungen in der Landwirtschaft werden dann gestartet, wenn sie auch bei Investitionen gestartet werden. Die EU entschied sich mit der Trennung von ihrem Lieblingsthema - den Investitionen - zu spät zur Rettung der Runde. Ein weiterer wichtiger Grund für das Scheitern war das Fehlen des »Motors« USA. Sie hielten mit ihrem Desinteresse an multilateralen Handelsverhandlungen nicht hinterm Berg: »Wir machen es so (in der WTO) oder auf einem anderen Weg«, so ihr Verhandlungsführer Zoellik.

Unglückliche Umstände oder abgekartetes Spiel? Das Scheitern hat den USA einiges erspart. Der vorgesehene Stützungsabbau bei Baumwolle und die leidigen US-Exportkredite in der Landwirtschaft sowie der kurz vor der Ministerkonferenz mühsam vereinbarte erleichterte Medikamentenzugang für Entwicklungsländer bei Malaria, Aids und Tbc scheinen vorläufig vom Tisch. Auf der Liste der Gründe für das Scheitern darf aber auch die Verhandlungsführung des Vorsitzenden und Gastgebers Dérbez nicht fehlen. Die wirklich wichtigen Kernbereiche Landwirtschaft und Industrieprodukte hätten durchaus noch angegangen werden können.

Konsequenzen

Was sind die Konsequenzen? Die Grundsatzentscheidung, ob der multilaterale Weg weiterverfolgt werden soll, steht an. Neben USA und EU, die es nicht ganz so offen tut, überdenken auch andere ihre multilateralen Interessen. Die Afrikanische Union hat Bedenken, in einer Organisation zu bleiben, die ihr keine erkennbaren Vorteile bringt. Diese Entscheidungsfreiheit - soweit sie nicht bloß rhetorisch ist - haben Entwicklungsländer selten, und wenn, dann vor allem im Verbund. Für die am wenigsten entwickelten Länder gilt weiterhin, dass sie für die großen Industrie- und Schwellenländer bilateral uninteressant bleiben. Die USA werden wie die EU und Japan auch in Zukunft bilaterale und regionale Abkommen schließen, die USA zum Beispiel mit Singapur, regional mit der zentralamerikanischen Freihandelszone, die EU mit Chile, MERCOSUR und regional mit den AKP-Ländern.

Wenn man sich ansieht, welche Folgen das Nicht-Abarbeiten der Doha-Agenda für einzelne Länder bzw. Ländergruppen hat, kommt man zu folgendem Bild: Die Reform des Agrarabkommens zugunsten der Entwicklungsländer blieb aus. Der Zollabbau, das Auslaufen der stark handelsverzerrenden Inlandssubventionen und Exportförderungen in der Landwirtschaft wurde ebenso wenig festgelegt, wie die Umsetzungsprobleme bei bestehenden WTO-Abkommen gelöst werden konnten. Die Baumwoll-Initiative (Wegfall von Zoll, internen Subventionen und Exportförderung) von Burkina Faso, Mali, Bhutan und Tschad ist vom Tisch. Die USA haben vom Scheitern Vorteile. Die EU ist mit ihrem Angebot, wenigstens einen Teil der in der WTO ohnehin abzubauenden internen Agrarsubventionen zu senken, zwischen die Stühle gefallen: Was für Entwicklungsländer zu wenig ist, ist für EU-Mitglieder zu viel. Um ein Haar wären die erst jüngst in der Gemeinsamen Agrarpolitik beschlossenen Reformen nach dem Scheitern wieder zurückgenommen worden.

Grundsätzlich wird am Verhandlungsabschluss 31. Dezember 2004 für die in Doha eingeleitete Handelsrunde festgehalten. Am 15. Dezember soll in Genf auf höchster Ebene entschieden werden, wie man dieses unrealistische Ziel erreichen will. Bis dahin überlegt man emsig, ob und welche Reformen die WTO braucht. Ein erster Schritt wäre die ernsthafte Umsetzung der entwicklungsrelevanten Agenden von Doha und ein Ernstnehmen der Entwicklungsländer mit ihren Forderungen nach einem gerechteren Welthandel.

Gewerkschaften und das Scheitern

Für die Gewerkschaften gibt es keinen Grund, über das Scheitern traurig zu sein. Schon in den Vorbereitungen war klar, dass die Interessen der ArbeitnehmerInnen ignoriert werden. Das Platzen der Ministerkonferenz verdeutlicht aber, dass Sand in das neoliberale Getriebe der WTO gekommen ist. Eine internationale Handelspolitik, die nur die völlige Liberalisierung des Waren- und Dienstleistungshandels ungeachtet sozialer und ökologischer Konsequenzen kennt, findet immer weniger Akzeptanz.

Dabei verspricht die WTO für die Öffnung der Märkte Wohlstandsgewinne und nachhaltige Entwicklung. Auch der besondere Status der ärmsten Länder und Entwicklungsländer wird von ihr anerkannt. Es muss also einiges in der WTO schief laufen. Das zeigt auch der Umstand, dass die Ministerkonferenzen gegen die Demonstrationen der Globalisierungskritiker abgeriegelt werden müssen. Ein Badeort, künstlich auf einer Sandbank errichtet und nur über zwei Straßen erreichbar, wurde zur Sperrzone. Hohe Gitter riegelten den Konferenzort ab. Polizei und Militär waren an jeder Ecke. Auch der Zugang vom Meer wurde gesichert.

Die Kluft wächst

Dass die WTO schlechte Arbeit leistet, wird durch die Entwicklung deutlich: steigende Ungleichheit der Einkommen, immer mehr Menschen unter der Armutsgrenze, steigendes Ungleichgewicht der Chancen und Einkommen von Männern und Frauen. Dabei hat sich die Situation der Entwicklungsländer dramatisch verschlechtert. Mittlerweile sind aber auch große Teile der Industrienationen von negativen Auswirkungen des freien Handels betroffen. Auch in den »reichen« Ländern nimmt die Kluft zwischen Arm und Reich zu, verloren zahlreiche Menschen ihre Arbeitsplätze.

Den Entwicklungsländern brachten die neuen Niederlassungen der Konzerne oft keine Verbesserung oder eine Verschlechterung der Arbeitsbedingungen. In den für die Exporte in westliche Länder eingerichteten Freien Exportzonen (»Maquiladores«) in asiatischen und lateinamerikanischen Ländern wurden in der Regel die Arbeitnehmerrechte eingeschränkt oder ausgeschaltet. Daher werden grundlegende Korrekturen der WTO gefordert. Es bedarf der Arbeitsrechte für mehr als 27 Millionen ArbeitnehmerInnen - meist Frauen -, die unter menschenunwürdigen Bedingungen arbeiten, des Rechts auf Bildung für 130 Millionen Kinder, die keine Schule besuchen, des Rechtes auf Behandlung für 25 Millionen AIDS-Opfer oder über 35.000 Kinder, die täglich an heilbaren Krankheiten sterben.

Not ist keine Basis

Dazu muss die Aufnahme von Menschenrechten und Arbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) in das Regelwerk der WTO erfolgen (siehe Kasten: »Forderungen aus Arbeitnehmersicht«).

I N F O R M A T I O N

Forderungen aus Arbeitnehmersicht

• Verbindliche Aufnahme der Kernarbeitsnormen der ILO in das WTO-Regelwerk einschließlich Sanktionsmechanismus. Die Auslegung der ILO-Standards obliegt der ILO. Dies erfordert in letzter Konsequenz eine Unterstellung der WTO unter die UNO.
• Aufnahme der Kernarbeitsnormen in Handels- und Kooperationsabkommen.
• Stärkeres finanzielles Engagement in der Entwicklungshilfe (Anhebung auf OECD-Durchschnitt).
• Besteuerung von Spekulationskapital als Beitrag zur Finanzierung der Systeme sozialer Sicherheit.
• Stopp-GATS (um die Auswirkungen der bisherigen Liberalisierungsschritte zu untersuchen).
• Herausnahme von öffentlichen Dienstleistungen (Sozialversicherung, Gesundheitswesen, soziale und gemeinnützige Dienstleistungen, Bildung, Bahn- und öffentlicher Nahverkehr, Wasserversorgung und andere kommunale Dienstleistungen etc.).
• Keine Ausweitung von Verpflichtungen beim grenzüberschreitenden Einsatz von Arbeitskräften.
• Kein Investitionsschutzabkommen in der WTO unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen.
• Keine Patentierungsverpflichtung von pflanzengenetischen Ressourcen im TRIPS.
• Verbot der Patentierung von traditionellem Wissen.
• Verbindlicher Ausschluss von Patenten auf Leben im TRIPS-Abkommen.
• Parteistellung der Gewerkschaften und NGOs im Streitbeilegungsverfahren.
• Mehr Tranzparen und Demokratie in den Verhandlungen.

Freihandel, Investitions- und Patentschutz dürfen nicht länger über Menschenleben dominieren. Das Verbot von Vereinigungen und Kollektivvertragsverhandlungen bringt Men-schen um bessere Arbeitsbedingungen und gerechtere Löhne. Die Armut in vielen Entwicklungsländern kann erst beseitigt werden, wenn die Löhne den Lebensunterhalt sicheren, sodass die Kinder statt zur Arbeit in die Schule gehen können. Ausbildung ist eine wichtige Voraussetzung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Das Argument, erst wirtschaftliche Entwicklung mache Mindestarbeitsbedingungen in Entwicklungsländern leistbar, das von den Regierungen ins Treffen geführt wird, führt nur zur Blockade. Zwangs- und Kinderarbeit behindern Entwicklung, weil sie Arbeit und Kapital in rückständigen Wirtschaftszweigen festhalten und nicht nachhaltig sind. Kinderarbeit mag das Überleben von Familien sichern, aber zum Preis verkürzter Lebenserwartung, mangelhafter oder fehlender Schulbildung und stark verringerter Chancen im ganzen Leben. Oft ist Kinderarbeit nur Vorwand für den Ersatz erwachsener Arbeitskräfte durch billigere und leichter ausbeutbare Kinder (siehe Kasten: »Der Kern sozialer Rechte«).

I N F O R M A T I O N

Der Kern sozialer Rechte

Zum Kernbereich der sozialen Rechte im Arbeitsleben zählen folgende Konventionen der ILO (International Labour Organization).

Vereinigungsfreiheit und Tarifautonomie:
Nr. 87: Übereinkommen über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechts (1948)
Nr. 98: Übereinkommen über die Anwendung des Grundsatzes des Vereinigungsrechts und des Rechts zu Kollektivvertragsverhandlungen (1949)

Freiheit von Zwangsarbeit:
Nr. 29: Übereinkommen zur Zwangsarbeit (1930)
Nr. 105: Übereinkommen über die Abschaffung der Zwangsarbeit (1957)

Freiheit von Diskriminierung
in Beschäftigung und Beruf, die aufgrund des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, des Glaubensbekenntnisses, der politischen Meinung, der nationalen Abstammung oder der sozialen Herkunft auftritt:
Nr. 100: Übereinkommen über die gleiche Entlohnung (1951)
Nr. 111: Übereinkommen über die Nichtdiskriminierung am Arbeitsplatz (1958)

Verbot der Kinderarbeit:
Nr. 138: Übereinkommen über das Mindestalter der Zulassung zur Beschäftigung (1973)
Nr. 182: Beseitigung der schlimmsten Formen von Kinderarbeit (1999)

Eine andere WTO

Eine Reform der WTO muss auch vielen weiteren Anliegen gerecht werden. Hier ist besonders an mehr Transparenz und Demokratie zu denken. Die Parlamente dürfen nicht länger von den Handelsgesprächen ausgeschlossen werden. Sie müssen über Liberalisierungsabsichten entscheiden. Auch der Verhandlungsablauf muss gerechter und transparenter werden. So muss vor allem auch auf die so genannten »Green-Room-Verhandlungen«, wo nur die wichtigsten Delegationen zusammenkommen, verzichtet werden, damit die Entwicklungsländer gleichwertige Partner werden.

Wichtig für die Gewerkschaften ist eine Herausnahme der öffentlichen Dienstleistungen wie Bildung, Gesundheitswesen, Sozialversicherung, Wasser, kommunale Dienstleistungen, öffentlicher Wohnbau, öffentlicher Verkehr sowie des gesamte Kunst- und Kulturbereiches aus dem GATS, dem Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen in der WTO. Fast alle Erfahrungen mit der Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen zeigen, dass hier der falsche Weg gewählt wurde. Die Preise stiegen, die Qualität nahm ab, Arbeitsplätze gingen verloren, Einkommen und Arbeitsbedingungen wurden verschlechtert. Hier ist etwa an die negativen Erfahrungen mit der Bahnliberalisierung in Großbritannien oder der Liberalisierung der Wasserversorgung in Frankreich oder Großbritannien sowie an die Versorgungsprobleme nach der Stromliberalisierung in Kalifornien, Schweden oder Norwegen zu denken. Insgesamt gefährdet die Marktöffnung die Finanzierbarkeit und Qualität des öffentlichen Gemeinwesens. Private picken sich das gute Geschäft heraus und machen große Gewinne, für die Einkommensschwachen werden Gesundheit, Bildung oder Wasser fast nicht mehr leistbar.

Keine Alternative zur WTO

Ein gerechtes Handelssystem ist aber kaum durch Zerschlagung der WTO zu erreichen. Bilaterale Abkommen, wie die der USA oder der EU, haben genauso wenig eine soziale oder ökologische Ausgestaltung. Dabei haben die Entwicklungsländer eine noch schwächere Position. Die Lösung liegt in einer grundlegenden Reform des internationalen Handelssystems, wobei die WTO auf soziale und ökologische Ziele verpflichtet werden muss. Dafür braucht es aber noch mehr Druck auf die Regierungen seitens der Gewerkschaften und NGOs.

In vielen Ländern, so Deutschland, setzten Protestaktivitäten erste Schritte. Auch in Österreich ist der ÖGB, neben der HochschülerInnenschaft, Greenpeace, der Armutskonferenz und Attac, als Trägerorganisation der Stopp-GATS-Kampagne mit Unterstützung der Arbeiterkammer und vieler NGOs aktiv. Dies ist sicher nur als Anfang zu sehen. Damit eine Reform tatsächlich auf die Tagesordnung kommt, müssen die nationalen Kampagnen und die Protestaktionen der Gewerkschaften auf internationaler Ebene verstärkt werden.

¹⁾ CAIRNS-Länder sind eine Gruppe von großen Agrarexporteuren: Argentinien, Australien, Bolivien, Brasilien, Chile, Costa Rica, Fidschi, Guatemala, Indonesien, Kanada, Kolumbien, Malaysia, Neuseeland, Paraguay, die Philippinen, Südafrika, Thailand und Uruguay.
²⁾ Bangladesch (für die am wenigsten entwickelten Länder, LDCs), Ägypten, Botswana, China, Kuba, Indien, Indonesien, Jamaica (für die Karibische Gemeinschaft), Kenya, Malaysia, Nigeria, Philippinen, Tanzania, Venezuela, Zambia und Zimbabwe.

R E S Ü M E E

WTO bleibt unverzichtbar

Das Scheitern der WTO-Konferenz in Cancun ist in ihren Konsequenzen zwiespältig zu bewerten. Einerseits hat es für die USA bedeutende Vorteile, andererseits wurden die Fehlentwicklungen der WTO unübersehbar deutlich. Sie ist unverzichtbar, aber äußerst reformbedürftig.