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Anteil des BIP an den Sozialschutzausgaben (1998) / Relative Armutsquoten Europa (1997)
Frauenarmut
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Armut in Europa - eine Herausforderung | Die nationalen Aktionspläne gegen Armut und soziale Ausgrenzung und warum Österreichs NAP nicht ausreicht

Ende Oktober 2001 veröffentlichte die Europäische Kommission zum ersten Mal den Bericht über die soziale Eingliederung. Dieser Bericht analysiert die Maßnahmen, die jede Regierung der 15 EU-Mitgliedstaaten in Form eines Nationalen Aktionsplans gegen Armut und soziale Ausgrenzung in Brüssel eingereicht hatte. Ziel der nationalen Aktionspläne: die Armut in Europa bis 2010 deutlich zu verringern.

60 Millionen Arme gibt es in Eu- ropa, das sind 18 Prozent der Bevölkerung, oder anders gesagt: Fast jeder 5. Europäer ist derzeit arm. Um die Armut zu bekämpfen wurde, entsprechend den Zielen von Lissabon, der Nationale Aktionsplan gegen Armut und soziale Ausgrenzung, kurz »NAP Eingliederung«, entwickelt. Der NAP Eingliederung soll zu zielgerichteten Politiken bei der Armutsbekämpfung und zur Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in diesem Bereich beitragen - so will es die Kommission.

Interessen der Großindustrie

Anna Diamantopoulou, Kommissarin für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten, liegt besonders die soziale und gesellschaftspolitische Komponente der Armutsbekämpfung am Herzen. Mit Armut geht die soziale Ausgrenzung einher. Arme Menschen sind oder fühlen sich aus dem gesellschaftlichen Leben ausgeschlossen und isoliert.

Die Kommission sieht jedoch das Problem der Armut ausdrücklich zugleich als eine wirtschaftliche Frage. Denn hier geht es um Ressourcen an so genanntem Humankapital, die nicht genutzt werden. Arme sind - sieht man es rein rechnerisch - unproduktiv und verursachen Kosten, anstelle zur Volkswirtschaft etwas beizutragen.

Armut ist überdies eine Frage des Regierens, so Diamantopoulou: »Die EU wird von ihren Bürgern immer noch als konzentriert auf die Interessen der Großindustrie anstatt auf die Interessen des Mannes oder der Frau auf der Straße erlebt.« Um Armut erfolgreich zu bekämpfen, braucht es daher vor allem politischen Willen.

Um diesen politischen Willen deutlich zu unterstreichen, hat Brüssel im September 2001 das neue europäische Programm gegen soziale Ausgrenzung beschlossen. Als ein Fünfjahreprogramm umfasst es 75 Millionen Euro und soll die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Armutsbekämpfung unterstützen.

Zugleich wurden im letzten Sommer die ersten Nationalen Aktionspläne von den 15 in Brüssel eingereicht. Im Oktober publizierte die Kommission ihre Bewertung dazu. Dieser Bericht bestätigt, dass der Kampf gegen die Armut in Europa noch eine »wichtige Herausforderung« darstellt, wie die Kommission feststellen muss. Eine »Herausforderung«, das heißt im diplomatischen Sprachgebrauch der Kommission, dass bisher noch nicht viel erreicht wurde. 60 Millionen Arme, das entspricht immerhin der Bevölkerung Frankreichs.

Der neue NAP

Der NAP Eingliederung ist sozusagen die jüngere Schwester des NAP für Beschäftigung und hat mit diesem einiges gemeinsam: Erstens steht auch im NAP Eingliederung die Schaffung von Arbeitsplätzen an zentraler Stelle als das wirksamste Mittel zur Armutsbekämpfung. Weil die Sozialpolitik eigentlich unter die Subsidiarität fällt, hat Brüssel schon bei der Beschäftigung die Methode der »offenen Koordinierung« angewandt, im neuen NAP ist das nicht anders. Das heißt, es bleibt jedem Mitgliedstaat selbst überlassen, wie er bestimmte Ziele erreichen will. Die meisten Mitgliedstaaten haben ihre beiden NAPs auch miteinander verknüpft.

Vier gemeinsame und sehr allgemein gehaltene Ziele zur Bekämpfung und Prävention von Armut wurden beim Gipfel von Nizza im Dezember 2000 für den »NAP Eingliederung« definiert (siehe Kasten).

Im NAP selbst müssen die Ziele zunächst jeweils spezifiziert werden, denn die Ausgangssituation in den einzelnen Ländern ist höchst ungleich. Jedes Land muss daher selbst über die genauen Strategien bei der Eingliederung der Armen in die Gesellschaft entscheiden. Aufgabe der Regierungen ist es, geeignete Ziele zu definieren und entsprechende Maßnahmen einzuleiten. Im Zwei-Jahre-Rhythmus wird dann ein neuer Aktionsplan erstellt.

INFO:
Der erste österreichische Nationale Aktionsplan zur Eingliederung vom Juni sowie der Bericht der Kommission vom Oktober 2001 sind auf der Webseite der Kommission im Wortlaut nachzulesen: http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2001/jun/napincl2001au_de.pdf
http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2001/oct/socincl_report_de.pdf

Was ist Armut?

In Brüssel kämpft man allerdings noch mit dem Problem, alle fünfzehn unter einen Hut bringen zu müssen. Denn nicht nur die Ausgangssituation in den einzelnen Ländern ist unterschiedlich, auch das Datenmaterial und die Indikatoren sind uneinheitlich und müssen auf einen gemeinsamen Nenner gebracht werden.

Die Definition von Armut ist tatsächlich nicht so ohne weiteres klar und eindeutig. Armut steht immer in Bezug zum jeweiligen Wohlstandsniveau einer Gesellschaft. Dieses Wohlstandsniveau scheint selbst im Europa der 15 noch nicht wirklich ausgeglichen. Wie sich die Lage nach der Osterweiterung präsentieren wird, wird derzeit als Frage noch gar nicht gestellt. In der Zwischenzeit versucht man, sich auf eine gemeinsame Definition von Armut im reichen Westen zu einigen.

Armut heißt ...

Wer heute arm ist, ist meist nicht einfach nur finanziell arm oder arbeitslos. Armut heißt eben auch ein Am-Rande-Stehen in der Gesellschaft. Wer arm ist, hat kaum Möglichkeiten, am kulturellen Leben teilzunehmen oder sich weiterzubilden; Kinder von armutsgefährdeten Haushalten verlassen früher die Schule, Arme sind öfter krank als andere Menschen; Armut isoliert. Man ist sich so weit einig, dass Kultur, Gesundheit oder Bildung längst kein Luxus mehr sind und ihr Fehlen genauso sehr als Armut erlebt werden. Die Messbarkeit dieser Art von Armut stellt allerdings noch einige Probleme.

Auch in Österreich hat die »Armutskonferenz«, die sich als Lobby derer versteht, die keine Lobby haben, versucht, eine Reihe solcher nicht direkt materieller Kriterien zusammenzustellen. Darüber hinaus gelten natürlich auch die »klassischen« Definitionen von Armut: Substandardwohnungen, überbelegte Wohnungen, unzureichende Heizung, finanzielle Nöte bei der Anschaffung von Lebensmitteln oder Kleidern, Rückstände bei der Zahlung von Miete, Strom, Gas.

Einkommensarmut als Schlüsselindikator?

In Brüssel wird Armut in erster Linie als Einkommensarmut definiert. Die so genannte relative Armutsgrenze beginnt allerdings bei unterschiedlichen Werten, je nach Land bei 50 oder 60 Prozent des mittleren Einkommens. Dazu kommt, dass einige Länder die relative Armutsgrenze als Schlüsselindikator nicht anerkennen. So heben z. B. Schweden, Dänemark und die Niederlande die Bedeutung eben jener anderen Faktoren wie Gesundheit, Bildung oder soziale Beteiligung hervor.

Eine eigene Expertengruppe brütet in Brüssel über dem Problem der Definition und der Indikatoren. Verglichen werden derzeit oft noch ungleiche Daten. Einheitliche Kriterien sind jedoch nicht zuletzt für die Messbarkeit des Fortschritts bei der Armutsbekämpfung unbedingt nötig.

Doch der Bericht der Kommission beruht nicht allein auf Daten und Zahlenmaterial, sondern er lobt und kritisiert sehr genau die selbst gesteckten Ziele und die dazugehörigen Maßnahmen der einzelnen Länder. Hierbei spielen besonders die »bewährten Verfahren« (»Good Practice«) eine wichtige Rolle, das sind zumeist innovative Ansätze, die sozusagen mit gutem Beispiel vorangehen. Der Austausch von solchen Verfahren und Ansätzen soll möglichst gefördert werden.

Die jeweils angewandten »bewährten Verfahren« hängen aber auch wiederum von der Ausgangsposition ab: Länder mit einer hohen Arbeitslosenzahl forcieren eher Politiken zur Schaffung von Arbeitsplätzen (Spanien, Frankreich), Länder mit hoher Beschäftigungsquote initiieren eher Programme zur stärkeren Beteiligung älterer oder behinderter Menschen (z. B. Luxemburg, Dänemark).

Wen es am stärksten trifft

Der Anteil der Armen ist je nach Land unterschiedlich hoch: von 8 Prozent in Dänemark bis hin zu 23 Prozent in Portugal. Österreich liegt mit 13 Prozent eindeutig unter dem EU-Durchschnitt. Europaweit am meisten betroffen sind Kinder und Jugendliche, ältere Menschen, Arbeitslose und Alleinerzieherinnen. Und es sind vor allem die Frauen, die am stärksten von Armut bedroht sind - der Bericht belegt, was wir ohnehin geahnt haben.

Auch die Gründe dafür sind die ewig gleichen: Frauen sind oft schlechter ausgebildet, unterbrechen ihre berufliche Karriere wegen der Kinder, haben Probleme, Familie und Beruf zu vereinbaren, und sind folglich auch diejenigen, deren Altersversorgung am schwächsten ausfällt. Wen wundert es also, dass besonders allein erziehende Mütter und Rentnerinnen überdurchschnittlich oft von Armut betroffen sind.

Die Risikofaktoren für Armut sind heute nicht mehr vorwiegend schichtspezifisch, sondern bestimmten Gruppen zugeordnet (Ausländer, Behinderte etc.). Zugleich kann Armut jeden treffen, der aufgrund seiner persönlichen Biographie plötzlich nicht mehr reibungslos im Erwerbsleben funktioniert: Scheidung, Krankheit, Arbeitslosigkeit oder mehr als drei Kinder können eine - wenn auch oft zum Glück nur vorübergehende - Armut bewirken.

»Typische« Arme wie Obdachlose oder Haftentlassene stellen zahlenmäßig eine Minderheit dar. Viel gefährlicher noch ist die Armut, die über die Generationen weitergegeben wird: Aufgrund der schlechten Ausgangsbedingungen (schlechtere Ausbildung etc.) finden Kinder aus armen Haushalten wiederum nicht den Weg aus der Armut heraus.

ARMUT
Die vier gemeinsamen Ziele der 15 bei der Bekämpfung von Armut:
1. Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben und des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gütern und Dienstleistungen.
2. Den Risiken der Ausgrenzung vorbeugen.
3. Für die sozial Schwachen handeln.
4. Alle Akteure mobilisieren.

Die »digitale Kluft«

Die Informationstechnologien und das Internet können wesentlich zum Abbau der traditionellen Hindernisse beitragen, welche benachteiligte Gruppen wie z. B. ältere Menschen oder Behinderte ausgrenzen. Mit Hilfe der neuen Technologien kann Wissen und (Aus-)Bildung effizienter verbreitet oder auch der Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen (Stichwort: virtuelles Amt) erleichtert werden. Dafür ist allerdings eine so genannte Medienkompetenz Voraussetzung.

In diesem Bereich wurden bereits einige vorbildlichen Verfahren zur Erschließung dieser Möglichkeiten ausgearbeitet, z. B. die Implementierung von IT-Zentren in vernachlässigten Gebieten - trotzdem bestehen weiterhin große Lücken, die immer mehr als ein Hindernis empfunden werden.

Dazu Kommissarin Diamantopoulou: »Wir sehen uns einer doppelten Herausforderung gegenüber. Wir müssen die neuen Technologien optimal nutzen, um soziale Ausgrenzung zu bekämpfen und zu verhindern. Und wir müssen sicherstellen, dass alle Europäer die wirtschaftlichen und sozialen Vorteile, welche die Wissensgesellschaft bietet, auch voll nutzen können.«

Österreich

Österreich steht zahlenmäßig gut da: niedrige Arbeitslosigkeit, hoher Anteil der Sozialausgaben am BIP (siehe Grafik »Anteil des BIP an den Sozialschutzausgaben«), weniger Arme als im europäischen Durchschnitt. Eigentlich ein Musterschüler.

Die österreichische Regierung gab als Nationalen Aktionsplan gegen die Armut daher einfach eine ausführliche Zusammenfassung des bestehenden Sozialsystems ab. Ohne dabei weiter auf die Themenstellung Rücksicht zu nehmen, verließ man sich auf Bewährtes. Ein Aktionsplan ohne neue Aktionen sozusagen. Eigentlich Thema verfehlt.

Österreich kommt im Bericht der Kommission zunächst entsprechend gut weg. 13 Prozent der Österreicher haben ein Einkommen unter 60 Prozent des mittleren Einkommens. Nur 5 Prozent leben länger als drei Jahre hintereinander in so genannter persistenter Armut. Damit liegen wir klar unter dem EU-Durchschnitt (siehe Grafik »Relative Armutsquoten Europa«).

Der Frauenminister

Das im NAP Eingliederung beschriebene österreichische Sozialsystem (Kranken-, Arbeitslosen-, Renten- und Unfallversicherung auf Bundesebene sowie Sozialhilfe als zweites Netz auf Länderebene) wird von Brüssel durchaus für gut befunden. Über dieses Lob für den Sozialschutz zeigte man sich im Sozialministerium »hoch erfreut«: Das Lob aus Brüssel solle denen, die die Sozialpolitik der österreichischen Bundesregierung bei jeder Gelegenheit kritisierten, eine Lehre sein, meinte Minister Haupt im »Standard«. Dass das Lob einem Sozialsystem gilt, das nicht von der aktuellen Regierung entwickelt wurde, sondern von ihr eher demontiert wird, scheint Haupt nicht weiter zu stören. Der Minister liest außerdem nicht weiter im Text - denn da kam keineswegs nur Lob aus Brüssel.

Die Kommission kritisiert mit sehr deutlichen Worten den Mangel an neuen Strategien und Zielen, die der NAP hätte entwickeln sollen. Denn er enthält wenig Ideen dazu, wie die trotz des gut entwickelten Sozialsystems existierende Armut beseitigt oder wenigstens reduziert werden könnte. Der österreichische NAP ist schon vom Ansatz her sehr oberflächlich: »Quantitative Ziele auf der Grundlage angestrebter Ergebnisse sowie Indikatoren für das Monitoring werden (...) nicht ausreichend dargestellt«, meint die Kommission.

Working poor

Ähnlich wie in Gesamteuropa sind die am meisten betroffenen Gruppen Langzeitarbeitslose, Migrantenhaushalte, Haushalte mit mehr als drei Kindern, Alleinerzieherinnen und Behinderte. Nicht nur Arbeitslose sind betroffen oder gefährdet. Auch die so genannten »working poor«, d. h. Menschen in prekären Arbeitsverhältnissen, leben oft unter oder knapp an der Armutsgrenze. Was die politischen Maßnahmen angeht, die die Regierung im NAP hätte vorschlagen sollen, so werden »die Probleme einzelner Bevölkerungsgruppen, die erhebliche Schwierigkeiten beim Zugang zum Arbeitsmarkt haben oder von Sozialleistungen ausgeschlossen sind (wie z. B. Zuwanderer aus Nicht-EU-Ländern) im Aktionsplan nicht angesprochen«, vermerkt die Kommission. Im Klartext: Die ganz Armen kommen gleich gar nicht vor.

In Österreich steht als Risikofaktor für Armut das Geschlecht gleich hinter der fehlenden Erwerbstätigkeit an zweiter Stelle. In einer Stellungnahme zum Armutsbericht greifen daher auch die ÖGB-Frauen die Kritik der Kommission am österreichischen NAP auf, um ihren Forderungen, wie z. B. dem einkommensabhängigen Karenzgeld, Nachdruck zu verleihen. 340.000 Menschen in Österreich sind von akuter Armut betroffen. »Die Mehrheit davon sind Frauen«, hält Sylvia Ledwinka fest.

Es überrascht fast nicht, dass neben den fehlenden Maßnahmen für Zuwanderer auch Frauenarmut im Sozialministerium kein vorrangiges Thema zu sein scheint: Der Gen- der-Mainstreaming-Ansatz existiert zwar, er wird allerdings, ebenso wie die spezifische Problematik benachteiligter Frauen, »unzureichend ausgeführt«, vermerkt Brüssel. Nur Modebegriffe erwähnen reicht eben nicht.

Allein stehende oder alte Frauen: Ungleichheiten

Besonders die Einkommensdisparitäten sind beträchtlich, stellt die Kommission fest.

Nimmt man die Zahlen unter die Lupe (siehe oben stehende Grafiken), so wird klar, dass allein stehende oder alte Frauen in Österreich von allen Gruppen die beste Chance haben, unter die Armutsgrenze zu rutschen. In der Altersgruppe über 65 liegt die Armutsrate für Frauen sogar über dem EU-15-Durchschnitt - jede vierte Frau über 65 ist arm. Auch allein lebende Frauen sind massiv von Armut bedroht (31 Prozent; im Vergleich: 27 Prozent im EU-Durchschnitt, 19 Prozent allein lebende Männer EU und Österreich).

Man befasst sich im NAP zwar mit den Rentnerinnen, und das Kinderbetreuungsgeld könnte »in einigen Fällen dazu beitragen, Armut zu lindern«, meint die Kommission eher zurückhaltend. Eine detaillierte Evaluierung steht allerdings noch aus - und es wird sich zeigen, ob es nicht Frauen davon abhält, nach der Kindererziehungsphase wieder ins Berufsleben einzusteigen, hält Brüssel zweifelnd fest.

Armut einfach nur in einigen Fällen zu lindern wird nicht ausreichen. Wieweit Armut überhaupt im Bewusstsein der Österreicher verankert ist, wäre wohl zu fragen. Denn arm sein hat in einer Leistungsgesellschaft den Platz eines Schreckgespensts des Versagens: Arme sind in den Augen der ande-ren nur allzu oft entweder selber schuld oder schlichtweg Sozialschmarotzer.

Armut ist in Österreich dank eines soliden Sozialsystems zwar kein Massenphänomen, aber deshalb noch längst nicht inexistent. Beim Lesen des NAP entsteht jedoch der Eindruck, dass man sich im Sozialministerium nur wenig Mühe geben will und die Armen lieber der Caritas überlässt.

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(C) AK und ÖGB

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