Zur Person
Michael F. Förster
ist Verteilungsexperte im OECD-Sozialpolitikreferat. Er ist u. a. Autor der kürzlich erschienenen Studie „In It Together: Why Less Inequality Benefits All“ (OECD Publishing, Paris, 300 S., tinyurl.com/ppovctc). Die Publikation analysiert u. a. die Auswirkungen des Konjunkturrückgangs, die Veränderungen am Arbeitsmarkt und die Entwicklung von Armut in den 34 OECD-Mitgliedsländern. Förster arbeitet seit 1986 für die OECD und untersucht seither Ungleichheiten im OECD-Raum.

Arbeit&Wirtschaft: Ungleichheit ist das Thema unserer Zeit. Seit wann entwickelt sich die Schere zwischen Arm und Reich so stark auseinander?

Michael F. Förster: Die Entwicklungen haben in verschiedenen Ländern in unterschiedlichen Zeiträumen stattgefunden. Über den Zeitraum der letzten drei bis vier Jahrzehnte betrachtet, haben die Ungleichheiten beim Einkommen in rund vier Fünftel der OECD-Länder zugenommen. Doch das verführt zum Trugschluss, es gäbe einen kontinuierlichen Trendanstieg, der für alle Länder gleich ist.

Wo haben die Entwicklungen begonnen?

In den angelsächsischen Ländern, vor allem in den USA Ende der 70er- und in Großbritannien Anfang der 80er-Jahre. Zu der Zeit war es in Kontinentaleuropa noch eher stabil. Dann haben Ungleichheiten auch in Europa zugenommen, interessanterweise auch in den nordischen Ländern. In manchen Ländern geht die Schere erst seit der Krise stark auseinander, etwa in Frankreich. Wir arbeiten seit mehr als 25 Jahren an dem Thema Ungleichheit, und Frankreich war lange Zeit eine Ausnahme. In Deutschland nahmen Ungleichheiten im Zuge der Wiedervereinigung und vor allem in den 2000er-Jahren zu, seit ca. 2007 ist es wieder stabil – doch langfristig gab es einen signifikanten Anstieg. In manch südlichem Land gab es zeitweise sogar Rückgänge, zum Beispiel in den 80er-Jahren in Griechenland und Spanien, doch seit der Krise sind die Ungleichheiten wieder hinaufgeschnellt.

Warum verlaufen diese Entwicklungen in einer globalisierten Welt so unterschiedlich?

Das beweist, dass Ungleichheiten nicht nur von der Globalisierung, sondern auch von hausgemachter Politik abhängen. Es geht auch darum, wie die Politik auf den Druck der Globalisierung reagiert.

In welchen Ländern sind die Ungleichheiten besonders extrem?

In Südamerika zum Beispiel, obwohl in diesen Ländern im letzten Jahrzehnt eine Reduktion stattgefunden hat, allerdings von einem extrem hohen auf ein hohes Niveau. Die beiden südamerikanischen OECD-Mitgliedsländer Chile und Mexiko spielen in der OECD quasi in einer eigenen Liga: Das Durchschnittseinkommen der reichsten zehn Prozent ist fast 30-mal so hoch wie das der ärmsten zehn Prozent. Der OECD-Schnitt liegt bei zehnmal. In den USA, Israel und der Türkei ist das Durchschnittseinkommen der reichsten zehn Prozent 15- bis 20-mal höher als das der ärmsten zehn Prozent. Die USA sind das einzige Land, wo die Ungleichheit kontinuierlich angestiegen ist.

Wie steht es um Griechenland?

Natürlich sind die Krisenländer sehr gefährdet: Griechenland, Spanien, zum Teil auch Italien. Da geht es nicht nur um relative Ungleichheit wie in den nordischen Ländern, wo das reale Einkommen seit 2008 trotz allem leicht zugelegt hat. In Griechenland sind die Realeinkommen um acht Prozent pro Jahr gesunken, bei den Ärmeren sogar um zwölf Prozent. In den Ländern, wo relative zu absoluten Einkommensunterschieden hinzukommen, ist imminente Aktion angebracht.

Gibt es auch positive Beispiele?

Schweden war lange auf einem äußerst niedrigen Niveau, doch die Einkommensungleichheit ist in den letzten 20 Jahren relativ gesehen noch stärker gestiegen als in vielen anderen Ländern: um 30 bis 40 Prozent. Es liegt noch unter dem OECD-Schnitt, entwickelt sich aber in Richtung Schnitt. Natürlich ist Schweden eine egalitärere Gesellschaft, als es die angelsächsischen Länder sind, aber es verliert zunehmend seinen Status als Showcase. Schweden liegt bei der Einkommensungleichheit nur mehr knapp vor Österreich.

Statistisch steht Österreich im OECD-Schnitt bei der Einkommensungleichheit im ersten Drittel.

Ja, aber am Ende des ersten Drittels: auf Platz zehn der 34 Mitgliedsländer. Ende der 80er-, Anfang der 90er-Jahre gab es einen leichten Anstieg an Einkommensungleichheiten, aber seitdem ist das etwa gleich geblieben. Man sollte betonen, dass es bei diesen Zahlen nicht um individuelle Löhne und Gehälter, sondern um Haushaltseinkommen geht: Die ersteren sind in Österreich auch ungleicher verteilt, aber es gibt ein Umverteilungssystem, das zwar nicht sehr zielgerichtet, aber breit angelegt ist. Dadurch sind die Einkommen gleicher verteilt als Bruttolöhne und Gehälter.

Wie stellt sich das Bild beim Vermögen dar?

Wir stehen da noch am Anfang: Vor einem Vierteljahrhundert waren wir bei der vergleichenden Einkommensmessung ungefähr auf dem Stand, wo heute die Vermögensmessung ist. Die Schätzungen beruhen auf Befragungsdaten: Löhne und Gehälter werden durch Befragungen gut abgebildet – die Ergebnisse stimmen zu 90 bis 95 Prozent mit der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung überein. Bei Kapitaleinkommen sind es nur noch 50 bis 70 Prozent. Bei Vermögen ist es noch schwieriger. Wir konnten aber immerhin schon 18 OECD-Länder miteinander in unserer letzten Studie vergleichen.

Welche Aussagen können Sie über die Vermögensverteilung treffen?

Privates Haushaltsvermögen ist wesentlich stärker am oberen Ende konzentriert als Einkommen. Im OECD-Schnitt geht ein Viertel der Einkommen zu den reichsten zehn Prozent, aber die Hälfte des Privatvermögens wird von den reichsten zehn Prozent gehalten. Fast die ganze zweite Hälfte wird von den nächstreichsten 50 Prozent gehalten. Das heißt: Für 40 Prozent der Bevölkerung ist Vermögen praktisch eine Hypothese – sie können nur davon träumen, abgesehen von Dingen wie einem Auto etc. Bei Vermögenstiteln wie Häusern, Wohnungen und vor allem Finanztiteln gibt es eine große Konzentration – und diese ist nach derzeitigem Wissen in Österreich, auch in Deutschland und den Niederlanden höher als in vielen anderen Ländern, abgesehen von den Vereinigten Staaten. Das ist interessant, denn in diesen Ländern ist die Konzentration bei der Einkommensverteilung nicht so ausgeprägt.

Wie ist diese Diskrepanz zu erklären?

Es gibt mehrere Erklärungen. Die pragmatische ist, dass im Unterschied zu südlichen Ländern weniger Menschen Häuser und Wohnungen besitzen. Die zweite stammt von dem holländischen Ökonomen Bas van Bavel, der sagt: Es könnte sein, dass es auch an den Umverteilungsmechanismen in diesen Ländern liegt, welche sich besonders auf Markteinkommen konzentrieren, jedoch bezüglich Vermögen, Erbschaft usw. nicht so stringent sind oder nicht existieren. Ich lebe in Frankreich: Hier ist die Vermögens- und Erbschaftsbesteuerung zum Beispiel wesentlich höher. Ich finde diesen Ansatz sehr interessant. Sobald wir genügend Datensätze für mehrere Jahre zur Verfügung haben, werde ich dieser Frage nachgehen.

Wie entstehen Ungleichheiten?

Ein entscheidender Bereich sind strukturelle Änderungen am Arbeitsmarkt. Das spiegelt auch die Wirkung der Globalisierung wider. Einerseits kam es zur Beschäftigungspolarisierung, das heißt: Am unteren und oberen Ende der Skala gibt es Zuwächse, aber nicht im mittleren Bereich, also bei den „Standardjobs“ wie zum Beispiel Facharbeitern und Facharbeiterinnen. Gerade hier sind Nine-to-five-Jobs die Regel. In Deutschland hat man gesehen, dass das gesamte Beschäftigungswachstum bis zur Krise ausschließlich atypische Jobs waren, während Standardjobs weniger wurden.

Wer außer FacharbeiterInnen ist noch betroffen?

Man muss auch nach der Jobqualität von Minijobs und befristeten Arbeitsverhältnissen, also atypischen Jobs, fragen: Es gibt weniger Ausbildungsmöglichkeiten und mehr Stress. Das wäre kein Grund zur Besorgnis, wenn diese Jobs dazu dienen würden, in den regulären Arbeitsmarkt zu gelangen, also wenn es Jobs mit Aussicht wären. Das ist nur teilweise der Fall. Oft dienen die Jobs nur als Sprungbrett für Personen, die es vielleicht gar nicht nötig hätten: ältere ArbeitnehmerInnen, Männer, Leute mit höheren Qualifikationen. Aber gerade bei jüngeren Menschen, Frauen und Menschen mit geringer Qualifikation ist das anders: Da laufen befristete Arbeitsverhältnisse oft so ab, dass die Person zum Beispiel sechs Monate einen Job hat, dann drei Monate arbeitslos ist, dann wieder arbeitet usw. Für junge Menschen ist das besonders tragisch, denn sie verlieren so potenzielles künftiges Einkommen. Es reicht aber nicht, all das zu beklagen. Es ist nicht vom Schicksal gegeben, sondern die Politik ist gefordert, atypische Jobverhältnisse so zu gestalten, dass sie als Karrieresprungbrett dienen.

Was, wenn das verabsäumt wird?

Das kann zu Armut führen. Allerdings: Das Armutsrisiko liegt für atypisch Beschäftigte, die mit regulären Beschäftigten zusammenleben, bei drei bis vier Prozent. Das ist sogar niedriger als für die gesamte Bevölkerung im Erwerbsalter im OECD-Schnitt, der bei zehn Prozent liegt. Aber man muss immer an den Haushaltskontext denken: Das große Problem existiert für atypisch Beschäftigte, die allein oder mit anderen atypisch Beschäftigten zusammenleben. Bei ihnen liegt das Armutsrisiko bei rund 22 Prozent. Die Hälfte aller atypisch Beschäftigten sind Hauptverdiener, und wiederum die Hälfte davon sind für Kinder verantwortlich. Diese atypisch Beschäftigten sind zum Großteil Frauen.

Welche Rolle kommt Frauen in Bezug auf Ungleichheiten zu?

Bis jetzt gab es noch keinen Konsens darüber, was die zunehmende Arbeitsmarktbeteiligung und ökonomische Aktivität von Frauen in den letzten 20 Jahren für die Einkommensungleichheit auf Haushaltsebene bedeutet hat. Es gab auch Argumentationen, das hätte die Ungleichheit erhöht. Es gibt das Phänomen des „assortative matings“, das heißt, dass sich Familien mit gleichem Background finden, salopp gesagt ein Arzt nicht eine Pflegerin, sondern eine Ärztin heiratet. Jene Menschen mit gleichem Bildungshintergrund finden zueinander, sowohl am oberen als auch am unteren Ende. Wir haben uns all das angesehen und auch die Änderungen in der Struktur der Frauenbeschäftigung. Und wenn man all das zusammen analysiert, stellt man fest, dass die Arbeitsmarktbeteiligung von Frauen der Ungleichheit zwischen den Haushalten entgegengewirkt hat, und zwar signifikant. Die Ungleichheit im OECD-Schnitt ist in den letzten 25 bis 30 Jahren um drei Gini-Punkte angestiegen – konkret ist der Gini-Koeffizient bei der Einkommensungleichheit von 29 auf 32 Punkte angestiegen. Wenn wir bei der Frauenbeschäftigung am gleichen Stand von damals wären und auch die Lohnstruktur gleich wäre, wäre es noch ein Punkt mehr gewesen. Das ist eine wichtige Conclusio für die Politik: Eine der Bremsen für die zunehmende Ungleichheit liegt bei der zunehmenden Frauenaktivität – diese ist also unterstützenswert.

Wie hat sich die Ungleichheit zwischen Männern und Frauen verändert?

Langfristig gesehen haben sich die Unterschiede wie das Gender Pay Gap und das Employment Gap verbessert, vor allem in den eher weit zurückgebliebenen Ländern. In asiatischen Ländern wie Japan und Korea sind die Ungleichheiten noch relativ stark vorhanden. Wichtig war uns bei dem Thema für unsere Studie „In It Together: Why Less Inequality Benefits All“, dass es dabei mehrere Aspekte gibt: Beschäftigungsraten, Arbeitsmarktzugang, Löhne, aber auch der schon erwähnte Haushaltsaspekt und eine Lohnspreizung innerhalb der Geschlechter.

Ungleichheiten wirken sich in vielen Bereichen aus, auch auf Sozialleistungen, Gesundheit oder den Zugang zu Bildung. Welche Erkenntnisse hat die OECD hier gewonnen?

Prinzipiell wirken stärkere Ungleichheiten wachstumshemmend. Dafür gibt es mehrere Erklärungsansätze. Wir haben uns den Bildungsansatz näher angeschaut. Bei hohen und zunehmenden Ungleichheiten kann ein guter Teil der Bevölkerung nicht ausreichend in Bildung investieren. Zum Beispiel werden die Kinder schnell auf den Arbeitsmarkt geschickt, damit das Haushaltseinkommen gesichert ist. Hohe Ungleichheiten sind somit eine Verschwendung von Ressourcen. Wir haben ehemalige Schülerinnen und Schüler in jene unterteilt, die aus favorisierten, defavorisierten und mittel favorisierten Familien kommen: Als favorisiert gelten jene, wo mindestens ein Elternteil Akademiker ist, als defavorisiert jene, wo kein Elternteil die höhere Sekundarschule absolviert hat. Dann haben wir Indikatoren wie die Länge der Schulzeit oder die Mathematik- und Sprachfähigkeiten dieser Personen verglichen. Das Ergebnis: Für jene mit favorisiertem Hintergrund ist die Höhe der Ungleichheit in einem Land egal. Sie haben auf jeden Fall höhere Werte, sowohl was die Länge der Schulbildung betrifft als auch ihre Performance. Hingegen spielen Ungleichheiten für jene, die aus defavorisiertem Hintergrund kommen, eine große Rolle. Das heißt: Je höher die Ungleichheit eines Landes, desto schlechter fallen die Bildungsindikatoren aus, allerdings nur für Personen mit defavorisiertem Hintergrund. Das erhöht ihr Risiko, nicht am Arbeitsmarkt teilzunehmen.

Welche Empfehlungen gibt die OECD?

Für alle Länder gilt, dass sie bei der Steuerpolitik keine Ausnahmen machen sollen. Dabei geht es weniger darum, Steuerregulierungen zu ändern, als die bestehenden durchzusetzen. Es gibt zu viele Schlupflöcher – entweder durch die Regulierung selbst oder durch die Möglichkeiten der Steuerflucht. Wichtig ist als Nächstes die Inklusion von Frauen in Erwerbstätigkeit und ins Arbeits- und Wirtschaftsleben im Allgemeinen. Das kann auf verschiedene Arten getan werden. In Österreich wäre vor allem das Zur-Verfügung-Stellen von Betreuungs- und Pflegeplätzen für Kinder und ältere Personen wichtig. Näheres dazu enthält der OECD-Bericht für Österreich, wo ein Schwerpunkt auf dieses Thema gelegt wurde. Des Weiteren sollte Arbeitsmarktpolitik nicht nur auf Jobquantität, sondern auch auf Jobqualität ausgerichtet sein. Schlussendlich sollten Reformen bei Sozialleistungen – monetäre wie auch Sachleistungen – auf deren Umverteilungsfunktion hin überprüft werden.

Wir danken Ihnen für das Gespräch.

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